I SA/Wa 3005/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Wojewody ...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z [...] stycznia 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. G. kwotę 97 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r. W. G. zwróciła się do Prezydenta [....] o wydanie zaświadczenia, że budynek posadowiony na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w [...] w obrębie [...] odpowiada wymogom art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, powoływanego dalej jako dekret). W uzasadnieniu wniosku strona podniosła, że wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu w części dotyczącej działki nr [...] nie został do chwili złożenia wniosku rozpoznany, a budynek posadowiony na tej nieruchomości przetrwał działania wojenne. W konsekwencji, zdaniem wnioskodawczyni, skoro budynek był posadowiony na nieruchomości w momencie wejścia w życie dekretu, to odpowiada on wymogom art. 5 dekretu, zgodnie z którym budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy [...], pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Na poparcie swoich twierdzeń wnioskodawczyni przedstawiła m.in.: konsens z dnia [...] lipca 1938 r., z którego wynika nabycie przez L. G. (której następcą prawnym jest W. G.) prawa emfiteutycznego posiadania nieruchomości, której dotyczył wniosek; a także zdjęcia lotnicze z 1935 r. i 1945 r. oraz dokumentację z dnia [...] kwietnia 1991 r. Zakładu Ewidencji Gruntów. Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], działając m.in. na podstawie art. 217, 218 i 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Organ stwierdził, że zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego lub interpretacyjnego, a jego celem jest urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Prezydent podniósł, że nie prowadzi ewidencji lub rejestrów zawierających informacje żądane we wniosku. Nie ma również akt własnościowych dawnej nieruchomości [...], gdyż zostały przekazane do Komisji Weryfikacyjnej działającej przy Ministrze Sprawiedliwości. W zażaleniu na powyższe postanowienie strona wskazała, że podstawą żądania wydania zaświadczenia jest § 134 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie teleinformatycznym (Dz. U. z 2016 r. poz. 312 ze zm.), zgodnie z którym do założenia księgi wieczystej dla budynku odpowiadającego warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu jest niezbędne stwierdzenie właściwego organu, że budynek takim warunkom odpowiada. Powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 214/08, w którym uznano, że stwierdzenie, o którym mowa w cytowanym przepisie rozporządzenia, powinno nastąpić w formie zaświadczenia wydanego na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [....] z dnia[...] stycznia 2021 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których stwierdzono, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Natomiast, postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę przepis art. 218 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. W ocenie Wojewody, określenie, czy budynek posadowiony na nieruchomości objętej dekretem warszawskim istniał na gruncie w dacie wejścia w życie dekretu oraz czy pozostał własnością dotychczasowych właścicieli, wymaga gromadzenia i analizy materiału dowodowego w zakresie: stanu zabudowania nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu, daty przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa i treści dokumentacji wieczysto-księgowej, wskazującej na stan własnościowy nieruchomości, w tym posadowionego na niej budynku. To z kolei oznacza konieczność dokonywania toku czynności właściwych dla postępowania prowadzonego w kwestii materialnej. Dokumentacja przedstawiona przez stronę postępowania nie daje możliwości dokonania weryfikacji spełnienia dyspozycji z art. 5 dekretu warszawskiego, a nawet gdyby możliwość taka zaistniała - wymagałaby merytorycznej analizy tej dokumentacji. Byłoby to sprzeczne z charakterem postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a. W. G. złożyła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. § 134 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie teleinformatycznym poprzez bezzasadne przyjęcie, że Prezydent był uprawniony do odmowy wydania zaświadczenia ze względu na to, że rozpatrzenie wniosku wymagałoby dokonania analizy materiału dowodowego w sytuacji, w której urzędowego poświadczenia okoliczności objętych wnioskiem wymaga przepis prawa w postaci § 134 ust. 1 rozporządzenia, a zatem organ był zobowiązany do dokonania na podstawie wszelkich dostępnych źródeł dowodowych ustaleń co do tego, czy posadowiony na nieruchomości budynek spełnia wymogi z art. 5 dekretu, zaś uchylenie się od przeprowadzenia takiej analizy było niedopuszczalne; 2. art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym przyjęciu, że organ pierwszej instancji byłby zobowiązany do wydania zaświadczenia wyłącznie wówczas, gdyby fakt spełnienia przez budynek wymogów z art. 5 dekretu wynikał z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, co zdaniem organu wynika z art. 218 § 1 k.p.a., podczas gdy treść tego przepisu odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy dana osoba domaga się wydania zaświadczenia ze względu na swój interes prawny, a nie do sytuacji gdy wydania zaświadczenia wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), co ma miejsce w niniejszej sprawie; 3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszystkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności przyjęcie za właściwe odstąpienie przez Prezydenta od podjęcia czynności w postępowaniu wyjaśniającym w sytuacji, w której Prezydent zobowiązany był do ustalenia, czy budynek odpowiada wymogom art. 5 dekretu; 4. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do argumentacji podniesionej przez skarżącą w zażaleniu z dnia [...] lutego 2021 r., a co za tym idzie niewyjaśnienie przez Wojewodę stronie przesłanek, z powodu których nie uwzględnił powyższej argumentacji, a zatem naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadę praworządności, zasadę przekonywania oraz zasadę pogłębienia zaufania do władzy publicznej; 5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta w sytuacji, w której postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa w postaci art. 218 § 1 w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. oraz § 134 rozporządzenia z dnia 15 lutego 2016 r., a zatem Wojewoda zobowiązany był do uchylenia postanowienia Prezydenta i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że ograniczenie działania organu do sprawdzenia prowadzonych przez siebie ewidencji i rejestrów dotyczy wyłącznie przypadku, w którym osoba domaga się wydania zaświadczenia ze względu na swój interes prawny, czyli sytuacji o której mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., a nie sytuacji gdy wydania zaświadczenia wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest zaś § 134 rozporządzenia z dnia 15 lutego 2016 r. W związku z tym art. 218 § 1 k.p.a. nie ma do niniejszej sprawy żadnego zastosowania, a Prezydent zobowiązany był do podjęcia niezbędnych czynności w celu wydania zaświadczenia, w tym ustalenia okoliczności, które nie wynikają wprost z prowadzonych przez Prezydenta rejestrów czy ewidencji. Zdaniem skarżącej, skoro wydania zaświadczenia wymaga przepis prawa powszechnie obowiązującego, obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Organ powinien był więc ustalić, czy budynek był położony na nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu oraz czy wnioskodawczyni jest jego właścicielką w świetle art. 5 dekretu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Wojewody [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] odmawiające wydania wnioskowanego zaświadczenia. Podstawą prawną tego postanowienia były art. 217, 218 i 219 k.p.a. W myśl powołanych przepisów, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (art 217 § 1 k.p.a.). Zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Z kolei zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu przez organ, w formie pisemnej, obiektywnie istniejącego stanu rzeczy dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym, w myśl art. 218 § 1 k.p.a. w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w posiadaniu organu zaświadczeniowego. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w powyższych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności nie wydaje się zaświadczenia, jeżeli żądanie strony dotyczy kwestii spornej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 457/19, wszystkie przywołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy jednak zaznaczyć, że wydając na podstawie art. 219 k.p.a. postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia żądanej treści, organ musi brać pod uwagę, że rozstrzygnięcie to może zostać poddane kontroli sądowej i będzie oceniane z perspektywy zawartej w uzasadnieniu argumentacji. Z tego powodu przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające musi być na tyle zupełne, żeby nie można było skutecznie zarzucić organowi nieuwzględnienia istotnych dla wyniku postępowania dokumentów lub faktów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II GSK 610/21). W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się wydania zaświadczenia stwierdzającego, że budynek posadowiony na działce ewidencyjnej nr [....] położonej w [...] w obrębie [...] odpowiada wymogom określonym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Odmawiając wydania zaświadczenia, organ pierwszej instancji stwierdził, że nie prowadzi ewidencji lub rejestrów zawierających informacje wskazane we wniosku, a wydanie zaświadczenia wymagałoby prowadzenia postępowania w zakresie wykraczającym poza postępowanie zaświadczeniowe. Ponadto organ powołał się na brak akt własnościowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, które pozostają poza siedzibą organu, gdyż zostały przekazane do Komisji Weryfikacyjnej działającej przy Ministrze Sprawiedliwości. Wojewoda [...] w zaskarżonym postanowieniu zaakceptował argumentację Prezydenta [...]. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z tym stanowiskiem organów nie można się zgodzić, zaś zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 217 § 2 pkt 1 i art. 218 k.p.a. We wniosku o wydanie zaświadczenia skarżąca powołała art. 5 dekretu, zgodnie z którym budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy [...], pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przy czym, jak stanowi art. 6 dekretu, gmina [...] może wyznaczyć właścicielowi przedmiotów, znajdujących się na gruncie, który przeszedł na własność gminy i został przez nią objęty w posiadanie, stosowny termin dla zabrania tych przedmiotów. W razie bezskutecznego upływu terminu własność tych przedmiotów przechodzi na gminę [...] (ust. 1). Przepisu ust. 1 nie stosuje się do budynków, z wyjątkiem budynków zniszczonych, które według orzeczenia władzy budowlanej ze względu na stan zniszczenia nie nadają się do naprawy i powinny ulec rozbiórce (ust. 2). W myśl zaś art. 8 dekretu, w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy. Budynki posadowione na gruntach [...], które przeszły na własność gminy, pozostają zatem własnością dotychczasowych właścicieli, dopóki nie zostanie wydane orzeczenie, o którym mowa w art. 7 dekretu, tj. rozstrzygające wniosek o przyznanie prawa do gruntu lub do końca upływu terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Jeżeli rozstrzygnięcie wniosku jest negatywne dla byłego właściciela lub ten wniosek nie został złożony, wszystkie budynki, znajdujące się na gruncie, przechodzą z mocy art. 8 dekretu, na własność gminy. Dla stwierdzenia, czy dany budynek odpowiada wymogom przewidzianym w art. 5 dekretu konieczne jest zatem po pierwsze, ustalenie, czy w sprawie gruntu, na którym posadowiony jest budynek, został złożony wniosek w trybie art. 7 dekretu, a także czy oraz w jaki sposób postępowanie z tego wniosku zostało zakończone, a po drugie określenie, czy budynek uległ zniszczeniu w stopniu, o którym mowa w art. 6 ust. 2 dekretu. Zgodnie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Takim przepisem, obligującym do urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, jest w niniejszej sprawie § 134 ust. 1 rozporządzenia z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie teleinformatycznym, który stanowi, że do założenia księgi wieczystej dla budynku odpowiadającego warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu jest niezbędne stwierdzenie właściwego organu, że budynek takim warunkom odpowiada. Powoływana przez organy okoliczność, że Prezydent [...] nie prowadzi ewidencji i rejestrów zawierających informacje o żądanej treści, nie mogła stanowić podstawy do odmowy wydania zaświadczenia, ponieważ, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie ulega wątpliwości, że organ jest w posiadaniu informacji niezbędnych do rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia. Jak wynika z akt administracyjnych, organ prowadzi postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu dotyczącego nieruchomości, na której posadowiony jest budynek, posiada też akta własnościowe dotyczące nieruchomości dekretowej, w tym budynku posadowionego na gruncie dekretowym. Okoliczność, że akta własnościowe przekazane zostały do Komisji Weryfikacyjnej działającej przy Ministrze Sprawiedliwości nie stanowi przeszkody uniemożliwiającej organowi dokonanie analizy tych akt po ich uprzednim wypożyczeniu. W konsekwencji, posiadając te informacje, organ jest obowiązany, stosownie do art. 218 § 1 k.p.a., do ich analizy i oceny możliwości przeniesienia posiadanych danych do treści zaświadczenia. Tego rodzaju analiza nie przekracza, wbrew twierdzeniom organów, granic postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. Jak podkreśla się w doktrynie, postępowanie wyjaśniające stanowi każda czynność organu mająca na celu konieczne dotarcie do znajdujących się w zasobach organu i mających znaczenie danych potrzebnych do ustalenia stanu faktycznego lub prawnego, a zatem niezbędnych dla treści przyszłego rozstrzygnięcia załatwiającego wniosek o wydanie zaświadczenia. (por. Zbigniew R. Kmiecik [w:] Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, s. 83; Wyd. UMCS; Lublin 2002). W sytuacji niepewności co do stanu prawnego lub faktycznego w danej sprawie, konieczność zidentyfikowania go nakłada na organ obowiązek oparcia się np. o źródła archiwalne znajdujące się poza siedzibą organu, których jednak w dalszym ciągu dysponentem jest organ wydający zaświadczenie (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II GSK 610/21). Rozpoznanie wniosku skarżącej na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 134 ust. 1 rozporządzenia z dnia 15 lutego 2016 r. wymaga podjęcia czynności w celu kompleksowej oceny dokumentacji pozostającej w zasobach organu, w tym akt własnościowych nieruchomości. Dopiero bowiem dokonanie ustaleń na podstawie m.in. dokumentów zawartych w aktach własnościowych, może pozwolić organowi na stwierdzenie, czy przedmiotowy budynek spełnia przesłanki z art. 5 dekretu. W świetle powyższego należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organ, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 217 i 218 k.p.a., nie dokonał koniecznej analizy dokumentacji pozostającej w jego posiadaniu, w tym akt własnościowych nieruchomości, która pozwoliłaby mu na stwierdzenie, czy objęty wnioskiem o wydanie zaświadczenia budynek spełnia przesłanki z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta [...] jako wydane z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 217 § 2 pkt 1 i art. 218 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i zbada, czy w świetle posiadanych przez niego danych istnieją podstawy do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, powoływanej dalej jako p.p.s.a.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.