I SA/Wa 3008/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. Z. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na obciążenie nieruchomości służebnością gruntową 1. stwierdza, że uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] nr [...] w części wyrażającej zgodę na ustanowienie na działce nr [...] służebności gruntowej przejścia i przejazdu, została wydana z naruszeniem prawa; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części opisanej w punkcie 1 wyroku; 3. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz skarżącej A. Z. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rada [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., w zw. z § 2 ust. 5 załącznika do uchwały Nr [...] Rady [...] z [...] w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości [...] oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 119, poz. 2927 ze zm.) i art. 14 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n., – wyraziła zgodę na nieodpłatne obciążenie służebnością gruntową przejścia i przejazdu nieruchomości stanowiącej własność [...] (KW [...]), działki ew. nr [...] o pow. [...] m2 obr. [...], przy ul. [...] oraz nieruchomości stanowiącej własność [...] (KW Nr [...] ), działki nr ew. [...] o pow. [...] m2, obr. [...] przy [...], ul. [...] na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości (KW Nr [...] ), działki nr ew. [...] o pow. [...] m2, obr. [...], przy [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie [...]. W wykonaniu uchwały z dnia [...] Prezydent [...] zarządzeniem z dnia [...] Nr [...] wyraził zgodę na nieodpłatne ustanowienie opisanej służebności, określając sposób wykonywania tych praw. Pismem z dnia [...] A.Z. wezwała Radę [...] do uchylenia ww. uchwały wskazując, że w dacie jej podejmowania toczyło się postępowanie o zwrot działki nr [...], które zakończyło się zwrotem w [...] na jej rzecz tej nieruchomości obciążonej już służebnością. Służebność zajmuje ponad 50 % powierzchni działki i niemożliwe jest jej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem. Wzywająca wskazała, że ustanowienie służebności nie było dopuszczalne (sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego), ani celowe (nie istniała obiektywna potrzeba jego ustanowienia, ani w przypadku potrzeby przejściowego zapewnienia dostępu od ul. [...] na czas budowy Stadionu [...] - ustalenia w formie trwałej służebności). Skargę na powyższą uchwałę wniosła A. Z. i uzasadniając swój interes prawny wskazała, że gdyby nie doszło do wydania wadliwej uchwały, dysponowałaby nieruchomością wolną od obciążeń, zatem uchwała ingeruje bezpośrednio w jej interes prawny i zakres korzystania z prawa własności po zwrocie. Skarżąca powtórzyła stanowisko przedstawione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa dodając, że sprzeczność ustanowienia służebności z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym narusza również art. 140 K.c. tj. korzystanie z własności w sposób sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, które wynika z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Sprzeczne z tym planem rozporządzenia nie korzystają zatem z ochrony. Skarżąca podała, że zgodnie z art. 12 u.g.n. Miasto winno gospodarować swoim mieniem w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Bez znaczenia jest przy tym art. 14 u.g.n. pozwalający na rozporządzenia nieodpłatne i poniżej wartości rynkowej. Rzecz w tym, że art. 12 nakłada na organ obowiązek nie tylko maksymalizacji korzyści ekonomicznych, ale i respektowania sposobu wykorzystywania majątku wynikającego z odrębnych przepisów. Pojęcie "prawidłowa gospodarka" obejmuje również prawidłowe, z punktu widzenia przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, wykorzystanie majątku nieruchomego. Miasto narusza zatem ww. przepis, jeżeli dokonuje czynności skutkujących wykorzystaniem gruntu sprzecznym z planem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołując się na art. 101 ust. 1 u.g.n. wskazał, że nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Uchwałę podjęto [...], a więc w dacie, gdy [...] było formalnie właścicielem nieruchomości i w oparciu o ww. uchwałę Rady [...] z [...], co oznacza, że Rada miała kompetencję do podjęcia uchwały dot. zgody na ustanowienie służebności na własnej nieruchomości. Zdaniem organu, uchwała nie dotyczył sfery indywidualnych praw i obowiązków skarżącej, bo w chwili jej wydania właścicielem nieruchomości było [...] i uchwała stanowiła warunek sine qua non do ustanowienia służebności, ale sama w sobie takiego skutku nie rodziła, gdyż była skierowana do organu wykonawczego. W związku z powyższym w ocenie organu brak interesu prawnego w zaskarżeniu ww. uchwały istniał w dacie jej wydania, sam akt nie skutkował ustanowieniem służebności, był jedynie "decyzją" o przeznaczeniu nieruchomości. Również w momencie wnoszenia skargi skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu ww. uchwały, gdyż akt ten stanowił wytyczną dot. sposobu gospodarowania tą nieruchomością, a nadto uchwała już się skonsumowała (na jej podstawie wydano zarządzenie). Odnosząc się do naruszenia art. 94 w zw. z art. 101 ust. 4 u.s.g. organ podał, że nie zachodzą okoliczności uprawniające Sąd do stwierdzenia nieważności uchwały. Nie doszło do naruszenia art. 140 kc, bowiem niemożliwym z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa jest rozpatrywanie w ogóle kwestii niezgodności ustanowienia służebności z miejscowym planem. Ponadto przepis ten nie obejmuje spraw z zakresu administracji publicznej. Ochrony prawnej w przypadku jego naruszenia należy poszukiwać w prawie cywilnym, a nie na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Rozważając zarzut naruszenia art. 12 u.g.n. organ powołał się na art. 13 ust. 1 u.g.n. zezwalający na obrót nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, w tym obciążanie ograniczonymi prawami rzeczowymi. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje służebności ustanowionej przez ówczesnego właściciela nieruchomości, czyli [...], gdyż takich uregulowań zawierać nie mógł i nie może zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Uregulowanie tych kwestii w m.p.z.p. oznaczałoby przekroczenie kompetencji Rady. Uchwalenie planu jest elementem sprawowania władztwa planistycznego, czyli kwestią administracyjnoprawną, a ustanowienie służebności to kwestia cywilistyczna. Na koniec organ stwierdził, że nie miał obowiązku informowania skarżącej, ponieważ w przypadku obciążania nieruchomości służebnością gruntową ustawodawca nie nałożył na organy obowiązku podawania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości, na których planowane jest ustanowienie służebności. Organ wyjaśnił, że skarżącą pismem z dnia [...] zawiadomiono o podjęciu uchwały nr [...]. Uchwałę opublikowano w Biuletynie Informacji Publicznej [...], a więc była i jest dostępna na zasadzie dostępu do informacji publicznej, a przede wszystkim w dniu [...] w KW tej nieruchomości zamieszczono wzmiankę o złożeniu wniosku o wpis służebności gruntowej, a wpisu dokonano w dniu [...], a więc niemal pół roku przed zawarciem umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Skoro księgi wieczyste są jawne, skarżąca nie może zasłaniać się nieznajomością wpisów, ani wniosków, o których uczyniono w niej wzmiankę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej przedstawione. Poddaną kontroli Sądu uchwałą Rada [...] na mocy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w związku z § 2 ust. 5 załącznika do uchwały tego organu w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości [...] oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata oraz na podstawie art. 14 ust. 2 i 5 u.g.n. wyraziła zgodę na nieodpłatne obciążenie służebnością przejścia i przejazdu m.in. działki ew. nr [...] położonej przy ul. [...] stanowiącej własność [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr ew. [...] przy [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa. Przypomnieć zatem trzeba, że w art. 14 ust. 2 u.g.n. (zd. drugie) ustawodawca wprowadził możliwość nieodpłatnego obciążania ograniczonymi prawami rzeczowymi nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego. W art. 14 ust. 5 u.g.n. zawarł natomiast delegację dla organu stanowiącego gminy do wyrażenia zgody na zawarcie umów w powyższych sprawach. Zgoda ta ma formę uchwały (art. 11 ust. 2 u.g.n.). Przepis art. 14 ust. 5 u.g.n. stanowi lex specialis w stosunku do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., zatem zgoda rady na czynności wymienione w art. 14 u.g.n. wymagana jest niezależnie od istnienia uchwały w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. stanowi zaś, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej (...). Upoważnienie zawarte w przytoczonym przepisie obejmuje więc nie tylko wskazanie przez radę gminy trybu postępowania, ale i określenie terminu w jakim obciążenie nieruchomości gminnej będzie funkcjonować w obrocie prawnym, co może nastąpić w bądź czasie oznaczonym dłuższym niż 3 lata lub w czasie nieoznaczonym. Ustawodawca pozostawia zatem organowi stanowiącemu gminy wybór w określeniu terminu obciążenia nieruchomości, który może być oznaczony lub nieoznaczony. Wobec treści powyższego przepisu wydanie przez radę gminy uchwały - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. - określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania jedynie w czasie oznaczonym dłuższym niż 3 lata, nie może – zdaniem Sądu - stanowić podstawy prawnej do podjęcia przez radę gminy - w trybie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. – uchwały wyrażającej zgodę na nieodpłatne obciążenie nieruchomości gminnej na czas nieoznaczony. Dodać w tym miejscu trzeba, że uchwała określająca zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości jest aktem prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły, stanowionym na podstawie i w granicach ustaw oraz funkcjonujących w zakreślonym czasie. Nie jest zatem dopuszczalne rozszerzanie wynikających z takiej uchwały uprawnień i ram czasowych określonych przez prawodawcę miejscowego. W konsekwencji uchwała podjęta w przedmiocie wyrażenia zgody na obciążenie nieruchomości gminnej służebnością gruntową musi zawierać się w granicach zakreślonych uchwałą wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Tymczasem kontrolowana w niniejszej sprawie uchwała z dnia [...] została wydana w oparciu o akt prawa miejscowego – uchwałę Rady [...] z [...] określającą zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości [...] oraz ich wydzierżawiania lub najmu (tylko) na okres dłuższy niż trzy lata. Uchwała ta nie mogła zatem stanowić podstawy do wyrażenia zgody na obciążenie nieruchomości nr [...] służebnością gruntową na okres nieoznaczony, jak uczynił to organ. Uchwała Rady [...] z dnia [...] została zatem wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska organu w zakresie braku po stronie A. Z. interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 u.s.g., do kwestionowania zaskarżonej uchwały. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z omawianego przepisu wynika zatem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą lub zarządzeniem organu gminy. Tak więc prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego prawem chronionego uprawnienia lub interesu prawnego. Rację ma organ, że podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, regulujące działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Innymi słowy przedmiot zaskarżonej uchwały lub zarządzenia musi regulować prawa (uprawnienia) lub obowiązki jednostki, by można było przyjąć, że ma ona interes prawny w domaganiu się sądowoadministracyjnej kontroli ich legalności. Zdaniem Sądu, opisana wyżej sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Pomimo, iż słusznie podkreśla organ, że skarżona uchwała została wydana w dniu [...], a zwrot przedmiotowej nieruchomości na rzecz skarżącej nastąpił w decyzji wydanej w dniu [...], nie zmienia to jednak faktu, że w dacie złożenia skargi, to jest w dniu [...] A. Z. posiadała interes prawny w kwestionowaniu przed sądem administracyjnym rzeczonej uchwały. Proponowana w odpowiedzi na skargę interpretacja art. 101 ust. 1 ustawy - dokonana bez uwzględnienia przyznanych skarżącej decyzją z dnia [...] uprawnień do przedmiotowej nieruchomości, aktualnych w dacie składnia skargi - spowodowałaby pozbawienie skarżącej możliwości domagania się sądowej kontroli legalności aktów organów gminy i naruszała tym samym również art. 45 ust. 1 Konstytucji, gdyż określona w tym przepisie istota sprawowania wymiaru sprawiedliwości i sądowej ochrony praw jednostki wiąże się z rozpatrzeniem przez sąd konkretnej, indywidualnej sprawy, wniesionej przez jednostkę (osobę fizyczną lub prawną). Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z 94 ust. 2 u.s.g. oraz art. 152 p.p.s.a orzekła jak pkt 1 i 2 sentencji O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.