I SA/Wa 301/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Dorota Apostolidis, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Jolanta Dargas, Protokolant referent Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z [...] grudnia 2019r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ/SKO) działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570,z późn. zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 1 i 2 art. 157 i art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako kpa) po rozpoznaniu wniosku J. B. (dalej jako skarżący) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w miejscowości [...] gm. [...] objętej kw nr [...], stanowiącej jego własność, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] i [...], z nieruchomością położoną we wsi [...] w gminie [...], objętą kw nr [...], stanowiącą własność T. P., oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] i [...], według odcinków wyznaczonych przez punkty nr: [...] i [...] oraz [...],[...],[...], pokazane na szkicu granicznym stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej decyzji. Organ wyjaśnił zasady postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podał, że jego istotą jest wyłącznie ustalenie, czy konkretna decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu wskazano, że wbrew zarzutom skarżącego w ww sprawie nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości, tj. art. 29 ust. 3 oraz art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. SKO wskazało, że jakkolwiek zgodnie z art. 60 pkt 25 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa sprawy rozgraniczenia nieruchomości z dniem 1 stycznia przeszły do właściwości wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jednak na podstawie Uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie przejęcia zadań należących do właściwości gmin wydanej w oparciu o art. 12 pkt 4 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. nr 91, poz. 578 z późn. zm.) Rada Powiatu upoważniła Zarząd Powiatu do zawarcia porozumień z gminami powiatu M. w sprawie przejęcia przez powiat zadań z zakresu rozgraniczenia nieruchomości. Stosownie do zapisów Uchwały nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. w sprawie przekazania zadań należących do właściwości gminy na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 1996 r. nr 13, poz. 74 z późn. zm.) Rada Gminy w [...] postanowiła upoważnić Zarząd Gminy do zawarcia porozumienia z Zarządem Powiatu [...] w sprawie przekazania do prowadzenia zadań z zakresu rozgraniczenia nieruchomości. Porozumienie pomiędzy Zarządem Gminy w [...], a Zarządem Powiatu [...] w sprawie powierzenia spraw z zakresu rozgraniczenia nieruchomości zawarto w dniu [...] maja 1999 r. W sprawie, wg SKO, nie doszło też do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 77, 80, 107 § 3 kpa poprzez (jak zarzucił skarżący) brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego skutkującego brakiem oceny materiału dowodowego, w szczególności oceny prawidłowości sporządzonych dokumentów z przepisami prawa. Organ podał, że niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Podało, że w przedmiotowej sprawie rozgraniczenie zostało wszczęte na podstawie art. 30 ust. 1 i 4 ustawy postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] na wniosek Pana J. B. z dnia [...] lipca 2006 r. Czynności ustalenia przebiegu granic wykonał upoważniony przez organ geodeta, który wykorzystał operat założenia ewidencji gruntów [...] (pkt 9.1 protokółu granicznego i opinia techniczna z dnia [...] stycznia 2007 r.) i uznał, że na podstawie tego operatu oraz pomiaru wykonanego bezpośrednio w oparciu o osnowę poziomą istnieje możliwość jednoznacznego odtworzenia w terenie punktów granicznych. Jak wynika z akt obecni na gruncie J. B. i T. P. potwierdzili przebieg granicy wynikającej z operatu [...] na odcinkach [...] i [...] oraz [...]-[...]-[...] i nie wnieśli do niej uwag. W oparciu o sporządzony przez upoważnionego geodetę operat techniczny rozgraniczenia [...] Starosta [...] wydał decyzję rozgraniczeniową. Odnośnie do zarzutu zaniechania włączenia dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego organ podał, że wg protokołu kontroli kontrolę dokumentacji Starosta [...] przeprowadził w dniu [...] stycznia 2007 r. i uznał, że uznał, że nadaje się do ona przyjęcia w skład państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod warunkiem usunięcia usterek, tj. odniesienia się do punktu 16 protokółu dotyczącego zmian i poprawek, które usunięto z kolei w dniu 22 stycznia 2007 r. Organ podał, że dokumentacja rozgraniczenia została przyjęta do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...]w dniu [...] stycznia 2007 r. pod numerem ewidencyjnym [...]. Wskazując na powyższe SKO podało, że nie ma podstaw do przyjęcia rażącego naruszenia prawa w wydanej decyzji rozgraniczeniowej, jak i pozostałych przesłanek do unieważnienia decyzji wynikających z art. 156 § 1 kpa. Skutkowało to odmową stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]. W skardze na ww decyzję SKO skarżący zarzucił temu organowi 1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 9 lutego 2007r. w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; 2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2007r. w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie Sąd zważył co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. Sprawy z zakresu rozgraniczania, w myśl art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020, poz. 276) należą do właściwości organu gminy. Postępowanie na etapie administracyjnym prowadzi wójt (burmistrz, prezydent miasta). Są to zadania własne gminy. Wg art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 920) "powiat może zawierać z organami administracji rządowej porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych z zakresu administracji rządowej". Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 2 ww ustawy o samorządzie powiatowym (na który to przepis powołało się SKO w zaskarżonej decyzji) "powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także z województwem, na którego obszarze znajduje się terytorium powiatu." Czy innym jest jednak powierzenie zadań przez powiat a czym innym jest wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej – w ramach porozumienia. Gminy mogą zawierać porozumienia co do przejmowania zadań publicznych, mogą też zawierać porozumienia co do wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej (art. 74 i art. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 713). Rada gminy nie ma natomiast podstaw prawnych do powierzenia w ramach porozumienia zadań własnych powiatowi. (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 11 kwietnia 2008r. w sprawie II SA/Gl 174/08, Lex 506795). Skoro nie ma przepisu, który dawałby gminie podstawy prawne do powierzania wykonywania jej zadań własnych powiatowi, to kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja Starosty [...] o rozgraniczeniu nieruchomości - została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt. 1 kpa). Nie jest natomiast uzasadniony zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego. Wskazanie w uzasadnieniu skargi, że "Kolegium ogóle nie wyjaśniło kwestii braku w kwestionowanej decyzji oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami" w ocenie Sądu jest niewystarczające do przyjęcia, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Decyzja rozgraniczeniowa została oparta na protokole granicznym, zaakceptowanym przez strony. Jak wynika z akt sprawy operat techniczny został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, po uprzedniej kontroli, a strony nie kwestionowały ww decyzji. Również w skardze, jak i w toku postępowania nieważnościowego skarżący nie wskazał, na czym jego zdaniem polega wadliwość operatu technicznego i ustaleń poczynionych podczas rozprawy granicznej. Zarzuty zgłoszone w toku postępowania to zarzuty stricte proceduralne (odnośnie do nazwy pzgik na pieczątce Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej) i brak kontroli operatu – co w świetle akt sprawy administracyjnej jest oczywiście chybione. Trzeba podkreślić, że do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa niezbędne jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa, a przy tym musi to być norma prawa materialnego. Owo naruszenie winno być oczywiste. Wszelkie wątpliwości co do tego czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności tej decyzji. Brak jednoznacznych dowodów podważających legalność decyzji stanowi negatywną przesłankę do jej wzruszenia. A przy tym - w postępowaniu nadzorczym organ nie poszukuje wadliwości decyzji, nie prowadzi od początku postępowania dowodowego, a jedynie sprawdza, czy w świetle tego, co w aktach zostało potwierdzone – doszło do rażącego naruszenia prawa. Instytucja stwierdzenia nieważności nie ma na celu usuwania formalnych wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego nie "wadliwego" lecz "rażąco wadliwego" rozstrzygnięcia. A przesłanek w tym zakresie nie wykazano. Podstawę decyzji rozgraniczeniowej stanowił art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stan prawny został prawidłowo określony zarówno w decyzji starosty jak i w decyzji nadzorczej SKO. Ponowne przytaczanie całej podstawy matrialnoprawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozostaje w ocenie Sądu bezprzedmiotowe – skoro skarżący nie podniósł w tym zakresie żadnego rzeczowego argumentu. Zaskarżona decyzja zawiera szczegółowe i wyczerpujące uzasadnienie. Argumenty w niej przywołane Sad przyjmuje jak własne. Kwestionowanie po ponad dziesięciu latach decyzji wydanej przy zgodnych stanowiskach stron – bez wskazania merytorycznej jej wadliwości – musi skutkować negatywna decyzja wydana w trybie nadzorczym. Kwalifikowanej wadliwości decyzji administracyjnej nie można bowiem domniemywać. Tym niemniej, skoro Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt. 1 kpa) – to w sprawie w oparciu o art. 156 § 2 kpa zastosowanie winien mieć art. 158 § 2 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt. 1 kpa.