I SA/Wa 3017/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] odmówił J. M. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem T. J., legitymującym się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że przyczyną odmowy wnioskowanego świadczenia było nie spełnienie przez J. M. warunku, wynikającego z art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dotyczącego rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] złożyła J. M. podnosząc, że wcześniej opiekowała się teściową, potem matką a obecnie całodobowo sprawuje opiekę nad chorym na raka ojcem. Powyższe okoliczności uniemożliwiły odwołującej podjęcie zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że wnioskowana przez J. M. forma pomocy nie ma charakteru uznaniowego, lecz przysługuje w sytuacji określonej w przepisach prawa. Stosownie do regulacji zawartej w art. 16 a ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych jednym z podstawowych warunków przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja osoby sprawującej opiekę (wnioskodawcy) z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność lub znaczny stopień niepełnosprawności. Przy czym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w powyższym rozumieniu oznacza rezygnację z wykonywania pracy w formach wskazanych w art. 3 pkt 22 powołanej ustawy. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w tym zeznań wnioskodawczyni złożonych w dniu 21 października 2013 r., wynika, że J. M. nie można uznać za osobę rezygnującą – w rozumieniu art. 16 a ust. 1 ww. ustawy - z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem T. J.. Wnioskodawczyni w przeszłości była zatrudniona ok. 5 lat w PSS w [...]. Z zatrudnienia zrezygnowała po urodzeniu dziecka, co miało miejsce w 1988 r. lub w 1989 r. Po ustaniu zatrudnienia pomagała mężowi (zatrudnionemu wówczas w Zakładzie Energetycznym w [...]) w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Z uwagi na stan zdrowia korzystała ze świadczeń rentowych przez 8 lat. Uprawnień do renty chorobowej została pozbawiona 3 lata temu, a odwołania w tym zakresie okazały się nieskuteczne. Ww. nie była zarejestrowana jako osoba bezrobotna i podlegała ubezpieczeniu w KRUS. Niezależnie od powyższego Kolegium, nie kwestionując udzielania przez odwołującą pomocy ojcu, zważyło również, że ciężko chory ojciec zamieszkuje – poza okresem letnim – samotnie, w odległości ok. 25 km od miejsca zamieszkania wnioskodawczyni. Jak wynika z protokołu z dnia 21 października 2013 t. taki stan rzeczy w przypadku wystąpienia w nocy ostrego bólu powoduje konieczność wzywania wnioskodawczyni telefonicznie. Tymczasem doświadczenie życiowe uczy, że w przypadku ciężkiej choroby istnieje duże ryzyko wystąpienia ataku o sile uniemożliwiającej choremu wykonanie jakiegokolwiek połączenia telefonicznego czy wykonanie tak istotnych czynności, jak ugaszenie pragnienia, zażycie leku itp. Natomiast specjalny zasiłek opiekuńczy nie może być traktowany jako wynagrodzenie za udzielanie pomocy i wsparcia osobie bliskiej. Decyzja Kolegium stała się przedmiotem skargi J. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wskazała, że do dnia 30 czerwca 2013 r. pobierała świadczenie za opiekę nad ojcem i do tej daty nie potrzebna była rezygnacja z pracy aby otrzymywać zasiłek specjalny. Od dnia 1 lipca 2013 r weszła w życie ustawa, która pozbawiła opiekunów zasiłków specjalnych opiekuńczych i ustawa ta narusza Konstytucję RP. Wobec czego skarżąca wniosła o pozytywne rozpatrzenie skargi i przyznanie jej zasiłku specjalnego opiekuńczego od dnia 1 lipca 2013 r. wraz z odsetkami. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał na fikcję świadczenia ojcu przez skarżącą całodobowej pomocy, w sytuacji gdy ojciec skarżącej zamieszkuje w odległości ok. 25 km od miejsca zamieszkania skarżącej. Przy czym skarżąca zamieszkuje z niewymagającymi opieki mężem i dorosła córką, a ojciec skarżącej zamieszkuje samotnie w dwuizbowym mieszkaniu z łazienką. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Na wstępnie wyjaśnić należy, że zasiłek, którego dotyczył wniosek strony jest świadczeniem wprowadzonym do ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548). Na mocy ustawy zmieniającej w ustawie o świadczeniach rodzinnych dodano art. 16 a, określający przesłanki uzyskania i wysokość specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Zasadnicze przesłanki uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego określa art. 16 a ust. 1, warunki dodatkowe dotyczące dochodu rodziny zawarte zostały w ust. 2-5, natomiast okoliczności wyłączające uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyliczone zostały w ust. 8. Zgodnie z powołanym art. 16 a ust. 1 specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i poz. 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wobec powyższego przesłankami warunkującymi przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego są: konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, istnienie wobec tej osoby obowiązku alimentacyjnego po stronie ubiegającego się o przyznanie świadczenia oraz rezygnacja przez tą osobę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Bezsporne bowiem jest, że na skarżącej, jako córce osoby legitymującej się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] kwietnia 2010 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji od dnia 15 kwietnia 2010 r., ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. W myśl art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcie zatrudnienia oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rodzinnej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Przy czym brak jest podstaw do dokonywania wykładni rozszerzającej tego pojęcia. Ustawodawca ograniczył je bowiem do wykonywania pracy przez pracowników najemnych, którzy są związani z pracodawcą różnego rodzaju umowami oraz w ramach spółdzielni produkcyjnych i usługowych. Definicja ustawowa odnosi się expressis verbis m.in. do działalności gospodarczej o charakterze pozarolniczym, co wskazuje na celowy i świadomy zamiar nieobjęcia tym pojęciem działalności rolniczej. Istota specjalnego zasiłku opiekuńczego z art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych polega na tym, że jest ono adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (v. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl)). Podkreślenia wymaga, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to sytuacja, w której wnioskodawca z własnej woli zaprzestaje wykonywania czynności zarobkowych wymienionych w art. 3 pkt 22 tej ustawy. Jednocześnie zakończenie stosunku prawnego zatrudnienia lub innego stanu pracy zarobkowej winno być podyktowane zamiarem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, związaną z ubiegającym się o świadczenie, o którym mowa, węzłem obowiązku alimentacyjnego. Ponadto stan zdrowia osoby, nad którą opieka ma być sprawowana sprawia, iż osoba ta bezwzględnie wymaga opieki. Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w powyższym rozumieniu oznacza zatem, że mamy do czynienia z osobą bezrobotną, która była zatrudniona lub wykonywała inną pracę zarobkową we wskazanych w art. 3 pkt 22 ustawy formach i zrezygnowała z niej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Reasumując należy stwierdzić, że przepis art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie daje podstaw do przyznania świadczenia jakim jest specjalny zasiłek opiekuńczy osobom, które wprawdzie stale opiekują się osobami niepełnosprawnymi niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, ale nie rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wskazać również należy, że o ile świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje w sytuacji, gdy osoba wskazana w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zarówno nie podejmuje, jak i rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, o tyle specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje tylko wtedy, gdy osoby wskazane w ustawie rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki. Ustawodawca rozróżnia zatem przesłankę "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" od przesłanki "rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W orzecznictwie sądów administracyjnych ponadto akcentuje się, że wykładnia systemowa ustawy nakazuje zweryfikować językowe znaczenie zwrotu "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", które mogłoby być w tym znaczeniu rozumiane zarówno jako rezygnacja z możliwości podjęcia zatrudnienia lub pracy zarobkowej, jak i jako rezygnacja z zatrudnienia rzeczywiście wcześniej istniejącego. Skoro jednak ustawodawca w jednym akcie normatywnym regulującym różne świadczenia rodzinne przewidział przesłankę "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" i nie wprowadził tej przesłanki w regulacji specjalnego zasiłku opiekuńczego, to należy przyjąć, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przesłanka "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" powinna być rozumiana jak rezygnacja z zatrudnienia rzeczywiście wcześniej istniejącego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 943/13 publikowany w bazie orzeczeń www.nsa.gov.pl). Sąd ów pogląd wyrażony wyżej w pełni podziela. Istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, tak zresztą jak i świadczenia pielęgnacyjnego, jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1411/2006). Specjalny zasiłek opiekuńczy ma bowiem na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoimi obywatelami. Nie może być ono traktowane jako "zastępcze źródło dochodu". Zarówno rezygnacja, jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 516/13). Zatem istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, które przyznawane jest opiekunowi osoby niepełnosprawnej, a nie osobie wymagającej opieki, jest zrekompensowanie tej osobie rezygnacji z aktywności zawodowej, poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 16 a ust. 6 cyt. ustawy) oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe (art. 6 ust. 2a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). W przedmiotowej sprawie jako zasadniczą przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia organy orzekające w sprawie podały okoliczność, że J. M. nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu opieki nad ojcem. W ocenie Sądu, mając na uwadze literalne brzmienie przepisu art. 16 a ust. 1 ustawy świadczeniach rodzinnych, pogląd wyrażony w zaskarżonych decyzjach należy zaakceptować. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że 48 letnia obecnie wnioskodawczyni w przeszłości była zatrudniona ok. 5 lat w PSS w [...]. Z zatrudnienia zrezygnowała po urodzeniu dziecka, co miało miejsce w 1988 r. lub w 1989 r. Po ustaniu zatrudnienia pomagała mężowi (zatrudnionemu wówczas w Zakładzie Energetycznym w [...]) w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Z uwagi na stan zdrowia korzystała ze świadczeń rentowych przez 8 lat. Uprawnień do renty chorobowej została pozbawiona 3 lata temu, a odwołania w tym zakresie okazały się nieskuteczne. Ww. nie była zarejestrowana jako osoba bezrobotna i podlegała ubezpieczeniu w KRUS. W sposób oczywisty więc skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu powołanego przepisu art. 16 a ust. 1. Tym samym po stronie skarżącej zaistniała negatywna przesłanka, która uniemożliwiała przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponadto Sąd podziela pogląd Kolegium dotyczący pojęcia sprawowania stałej opieki przez skarżącą nad ojcem. Skarżąca wskazuje, że opiekę wykonuje całodobowo jednakże z materiału znajdującego się w aktach sprawy wynika, że ww. nie zamieszkuje razem z ojcem, co samo w sobie stanowi zaprzeczenie udzielania mu całodobowej pomocy - a tym samym stałej opieki. Stała opieka co do zasady oznacza wykonywanie czynności bezpośrednio przy osobie chorej w sposób nieprzerwany, co wyklucza sprawowanie takiej opieki w sposób opisany przez skarżącą, który związany jest z koniecznością prośby chorego i na odległość. W świetle powyższego organy orzekające w sprawie słusznie zakwestionowały uprawnienia skarżącej do ubiegania się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając powyższe na uwadze skargę, na podstawie art.151 P.p.s.a., należało oddalić jako nieuzasadnioną.