I SA/Wa 302/18

Dnia 5 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędzia WSA Gabriela Nowak po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...]. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: O. S.A. z siedzibą w W. wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2014 r., mocą której m.in. ustanowiono na rzecz P. W. na 99 lat prawo użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], o pow. [...] m², pochodzącego z dawnej nieruchomości ozn. hip. [...], ozn. jako działka ewid. nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu wniosku Spółka wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym działki ewidencyjnej nr [...] i właścicielem części budynku posadowionego na działkach nr [...]. Budynek stanowiący częściowo własność wnioskodawcy nie został podzielony, co oznacza, że część budynku znajdująca się na gruncie, której dotyczy wniosek nie może być odrębnym przedmiotem własności. Decyzja z dnia [...] maja 2014 r. w sposób rażący narusza zatem prawo. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji wskazując, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego we wszczęciu takiego postępowania, bowiem nie posiada żadnych praw rzeczowych do objętej kwestionowaną decyzją nieruchomości. Zdaniem organu błędne jest wywodzenie interesu prawnego z faktu, że Spółka jest właścicielem części budynku usytuowanego na działce będącej przedmiotem decyzji uwłaszczeniowej w części, w której nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że właścicielem części budynku znajdującego się na działce jest Skarb Państwa, a Spółka co do tej części nie posiada żadnego tytułu prawnego. Organ wskazał ponadto, że związany jest wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3361/14, w którym uznano, że Wojewoda [...] stwierdzając niedopuszczalność odwołania O. S.A. od w/w decyzji z dnia [...] maja 2014 r. prawidłowo przyjął, iż Spółka nie legitymuje się interesem prawnym w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] ozn. hip. [...]. O. S.A. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpoznając sprawę stwierdził, że postanowienie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Organ przytoczył treść art. 28 kpa i podkreślił, że przyjmuje się, iż interes prawny w postępowaniach w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) ma udokumentowany następca prawny dawnego właściciela takiej nieruchomości oraz podmiot obecnie posiadający do niej prawa rzeczowe. Zdaniem organu drugiej instancji Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, że O. S.A. nie przysługują prawa rzeczowe do działki ewidencyjnej nr [...] będącej przedmiotem w/w decyzji Prezydenta W. Odnosząc się natomiast do kwestionowanej przez Spółkę prawidłowości powołania się przez Wojewodę [...] na wyrok z dnia 10 marca 2015 r. Minister stwierdził, że wprawdzie wyrok ten zapadł w postępowaniu odwoławczym, w którym Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez O. S.A. od decyzji z dnia [...] maja 2014 r. z uwagi na brak przymiotu strony, jednakże ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła O. S.A. z siedzibą w W. zarzucając naruszenie: - art. 28 kpa poprzez uznanie, że Spółka nie jest legitymowana do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2014 r., podczas gdy posiada ona interes prawny w stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji, wyrażający się w prawie współwłasności budynku, który częściowo znajduje się na działce nr [...], a zatem skarżąca powinna zostać uznana za stronę, - art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy sąd administracyjny nie badał do tej pory działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w niniejszej sprawie, a ponadto w wyroku z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3361/14 nie dokonano badania interesu prawnego skarżącej przez pryzmat przepisów k.c. o współwłasności, co było podstawą wniosku o stwierdzenie nieważności, - art. 107 kpa poprzez nieodniesienie się w zaskarżonym postanowieniu do zarzutów podniesionych przez skarżącą w zażaleniu, w szczególności do zarzutów dotyczących naruszenia art. 199 k.c. w zw. z art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 195 k.c. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o ewentualne uchylenie w całości postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.)- dalej jako P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji nie naruszają prawa. Zaskarżonym postanowieniem Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., mocą którego organ, działając na podstawie art. 61a kpa i art. 157 § 1 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2014 r. uznając, że O. S.A. nie przysługuje status strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa i nie może ona skutecznie wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zdaniem Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Zgodnie z treścią art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji (o ile nie są one wszczynane z urzędu) w związku z treścią art. 157 § 2 kpa, który przewiduje możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. W myśl art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji. Postępowanie nieważnościowe, którego wszczęcia żądała skarżąca Spółka dotyczyło decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2014 r., którą organ, działając na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy ustanowił prawo użytkowania wieczystego za czynszem symbolicznym do zabudowanego gruntu opisanej wyżej nieruchomości [...]. Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 7 powołanego dekretu są co do zasady dotychczasowy właściciel lub jego następcy prawni. Inny podmiot może być stroną tego postępowania tylko wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnorzeczowym do gruntu będącego przedmiotem wniosku byłego właściciela (wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1906/15). Istotne jest przy tym, że kwestia przysługiwania skarżącej przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta W. z dnia [...] maja 2014 r. była przedmiotem orzekania przez sąd administracyjny. Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3361/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. S.A. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od w/w decyzji z dnia [...] maja 2014 r. W powołanym wyroku Sąd podzielił stanowisko organu, że w/w Spółka nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu w/w nieruchomości [...]. Co prawda – jak słusznie wskazano w złożonej skardze - w niniejszym postępowaniu, zakończonym zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., nie miał zastosowania art. 153 P.p.s.a. i organy rozpoznające sprawę nie były związane oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Niemniej wskazać należy, że zgodnie z art. 170 P.p.s.a. prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 P.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydając rozstrzygniecie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Opisany stan związania ograniczony jest, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, nie oznacza to jednak, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie należy się kierować treścią uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt I GSK 518/16). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał zatem na uwadze stanowisko wyrażone w powołanym prawomocnym wyroku z dnia 10 marca 2015 r. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż skarżąca Spółka nie dysponuje tytułem prawnorzeczowy do gruntu nieruchomości objętej w/w decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej tytułu tego – jak słusznie stwierdziły organy rozpoznające niniejszą sprawę – nie można wywieść z faktu, że przysługuje jej prawo własności do części budynku znajdującego się częściowo na działce, na której zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz P. W. Zauważyć należy, że z akt sprawy wynika, iż decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r. nr [...] stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. (której następcą prawnym jest O. S.A.) prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...] oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie [...] (pkt I) oraz ustalono sposób nabycia prawa własności budynków, budowli i urządzeń, znajdujących się na gruncie (pkt II). Na mocy tej decyzji przysługiwałby skarżącej ewentualny tytuł prawny do przedmiotowego gruntu, a tym samym prawo do bycia stroną postępowania toczącego się w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r., czy też postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji dekretowej. Jednakże - jak wskazuje analiza akt - Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] stwierdził nieważność w/w decyzji uwłaszczeniowej w części dotyczącej nieruchomości ujętej w hip. nr [...] stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Przedmiotowa decyzja pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje określone skutki prawne. Stwierdzić zatem trzeba, że organy rozpoznające niniejsza sprawę prawidłowo uznały, że skarżącej nie przysługuje jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do gruntu objętego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] maja 2014 r., a tym samym nie może ona skutecznie wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji dekretowej z uwagi na nieposiadanie przez skarżącą przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, są więc zgodne z prawem. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów kpa i k.c. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 P.p.s.a.