I SA/Wa 3031/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) asesor WSA Nina Beczek Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi I. W. reprezentowanej przez opiekuna prawnego M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2020 r. M. W., występując jako opiekun prawny niepełnosprawnej i całkowicie ubezwłasnowolnionej córki – I. W., zwróciła się do Prezydenta m. st. Warszawy o udzielenie pomocy w formie usług opiekuńczych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Prezydent m. st. Warszawy przyznał wnioskodawczyni, usługi opiekuńcze świadczone w miejscu zamieszkania od dnia [...] grudnia 2020 r. do [...] lutego 2021 r. w wymiarze 5 razy w tygodniu po 1 godzinie dziennie i ustalił stawkę za jedną godzinę usługi w wysokości 17,53 zł z odpłatnością 100%. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu kolejnego wniosku M. W. reprezentującej I. W., Prezydent m. st. Warszawy przyznał wnioskodawczyni, usługi opiekuńcze świadczone w miejscu zamieszkania od dnia [...] marca 2021 r. do [...] kwietnia 2021 r. w wymiarze 5 razy w tygodniu po 1 godzinie dziennie i ustalił stawkę za jedną godzinę usługi w wysokości 17,53 zł z odpłatnością 100%. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu kolejnego wniosku M. W. reprezentującej I. W., Prezydent m. st. Warszawy przyznał wnioskodawczyni, usługi opiekuńcze świadczone w miejscu zamieszkania od dnia [...] maja 2021 r. do [...] października 2021 r. w wymiarze 5 razy w tygodniu po 1 godzinie dziennie i ustalił stawkę za jedną godzinę usługi w wysokości 17,53 zł z odpłatnością 100 %. Decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...] (ze zm.), po rozpatrzeniu kolejnego wniosku M. W. reprezentującej I. W., Prezydent m. st. Warszawy przyznał wnioskodawczyni usługi opiekuńcze świadczone w miejscu zamieszkania od dnia [...] listopada 2021 r. do [...] stycznia 2022 r. w wymiarze 5 razy w tygodniu po 1 godzinie dziennie i ustalił stawkę za jedną godzinę usługi w wysokości 17,53 zł z odpłatnością 100%. Wnioskiem z dnia 17 stycznia 2022 r. M. W. reprezentując I. W. wystąpiła o pomoc usługową. W dniu [...] stycznia 2022 r. przeprowadzony został rodzinny wywiad środowiskowy (telefonicznie, na podstawie art. 15o ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Pracownik odnotował, że w jego ocenie M. W. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z całkowicie ubezwłasnowolnioną córką oraz od października 2021 r. z niepełnosprawnym synem. Rodzina utrzymuje się ze świadczeń ZUS. M. W. na co dzień opiekuje się córką, czasami pomaga jej syn. M. W. utrzymuje, że "nigdy nie mieszkała na ul. [...], a jedynie odwiedzała córkę kwestionując wszystkie dotychczasowe ustalenia z poprzednich postępowań przed Prezydentem m. st. Warszawy w sprawach o usługi opiekuńcze. W ocenie pracownika socjalnego zmiana stanowiska M. W. jest spowodowana próbą zmniejszenia odpłatności za pomoc usługową. Okoliczność wspólnego prowadzenia z córką gospodarstwa domowego ma znaczenie przy ustalaniu dochodu gospodarstwa domowego i dla ustalenia poziomu odpłatności za usługi opiekuńcze. Wnioskodawczyni rozszerzyła zakres usług o usługi gospodarcze. Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] Prezydent m. st. Warszawy przyznał wnioskodawczyni usługi opiekuńcze świadczone w miejscu zamieszkania od dnia [...] lutego 2022 r. do [...] kwietnia 2022 r. w wymiarze 1 raz w tygodniu po 1 godzinie i ustalił stawkę za jedną godzinę usługi w wysokości 19,40 zł z odpłatnością 100%. Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] Prezydent m. st. Warszawy przyznał wnioskodawczyni specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone w miejscu zamieszkania od dnia [...] lutego 2022 r. do [...] kwietnia 2022 r. w wymiarze 6 razy w tygodniu po 1 godzinie dziennie i ustalił stawkę za jedną godzinę usługi w wysokości 27,16 zł z odpłatnością 100%. Decyzje z dnia [...] lutego 2022 r.: nr [...] i nr [...] zostały zaskarżone przez stronę, a odwołania zostaną rozpatrzone w odrębnych postępowaniach przed Kolegium. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Prezydent m. st. Warszawy przyznał I. W. specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone w miejscu zamieszkania od dnia [...] maja_2022 r. do [...] września 2022 r. w wymiarze 6 razy w tygodniu po 1 godzinie dziennie i ustalił stawkę za jedną godzinę usługi w wysokości 27,16 zł z odpłatnością 60%, Od powyższej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...], z zachowaniem ustawowego terminu, odwołanie złożyła M. W. jako opiekun prawny I. W. Przed rozpatrzeniem odwołania M. W. od decyzji z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] zmienił decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. przyznającą I. W. specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone w miejscu zamieszkania od dnia [...] maja 2022 r. do [...] września 2022 r. Od powyższej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] odwołała się M. W. działająca jako opiekun prawny I. W. Skarżąca wskazała, że prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Córka jest karmiona pozajelitowo zatem nie wymaga stałej obecności opiekuna. M. W. utrzymuje, że ma pieczę nad majątkiem córki i mieszka oddzielnie. Decyzją z dnia [...] września 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] i reformatoryjnie orzekło, że zmienia decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. przyznającą I. W. specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone w miejscu zamieszkania od dnia [...] maja 2022 r. do [...] września 2022 r. w wymiarze 6 razy w tygodniu po 1 godzinie dziennie i ustalającej stawkę za jedną godzinę usługi w wysokości 27,16 zł z odpłatnością 60% - w ten sposób, że od 1 czerwca 2022 r. ustala odpłatność zgodnie z obowiązującą tabelą na poziomie 100%. Do rozpatrzenia pozostaje zatem odwołanie od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...]. Kolegium rozpatrując sprawę wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm.), która określa zadania w zakresie pomocy społecznej, rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania, organizację pomocy społecznej oraz zasady i tryb postępowania kontrolnego w zakresie pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] (zmieniającą decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. przyznającą I. W. specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone w miejscu zamieszkania od dnia [...] maja 2022 r. do [...] września 2022 r. w wymiarze 6 razy w tygodniu po 1 godzinie dziennie i ustalającej stawkę za jedną godzinę usługi w wysokości 27,16 zł z odpłatnością 60%) - w czasie rozpatrywania odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Przepisy ustawy o pomocy społecznej przewidują możliwość zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej na niekorzyść strony bez jej zgody m.in. w przypadku zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony (art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej) jednakże zmiana ta nie może zostać orzeczona w toku rozpatrywania odwołania od danej decyzji przez organ wyższej instancji. Po wniesieniu odwołania kompetencje do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji przechodzą na organ odwoławczy. Jedyny wyjątek od tej reguły został przewidziany w art. 132 Kpa, przy czym w niniejszym przypadku nie znajdzie on zastosowania, bowiem decyzja w trybie autokontroli musi w całości uwzględniać odwołanie. Ponadto termin na podjęcie decyzji w trybie art. 132 Kpa mija po przekazaniu odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 Kpa). Kolegium wskazało, że merytorycznie sprawa dotycząca przyznania I. W. specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania i ustalenie poziomu odpłatności za ww. usługi została rozpatrzona w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2022 r., nr [...]. Powyższe oznacza, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] zmieniająca decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. stała się bezprzedmiotowa. Zgodnie z treścią art. 105 § 1 Kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. W. jako opiekun prawny I. W. podnosząc jej niezgodność z prawem, a w szczególności błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu, że córka otrzymuje świadczenie pieniężne, podczas gdy otrzymuje ona jedynie świadczenia będące przedmiotem niniejszego postępowania co miało istotny wpływ na wynik sprawy polegający na niekorzystnej decyzji o przyznawaniu usług opiekuńczych na rzecz córki wg wyższej odpłatności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. W doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję, o której mowa w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., a więc uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie w pierwszej instancji, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe. Zasadniczo zgodnie przyjmuje się (vide: m.in. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 167; podobnie: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014 r.), że zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. jest zasadne w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a także w przypadku, "kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych". W doktrynie i judykaturze przyjmuje się zgodnie, iż umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak m.in. /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX i cytowana tam literatura). W świetle dotychczasowego orzecznictwa przyjmuje się, iż bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Podkreślić należy, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne oraz, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji (vide: m.in. wyrok NSA z 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, zdaniem Sądu, Kolegium w sposób prawidłowy uchyliło w całości decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Sąd podziela argumentację organu II instancji, że postępowanie w sprawie wydania decyzji w przedmiocie usług opiekuńczych było bezprzedmiotowe, gdyż postępowanie dotyczące decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] zmieniającej decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. stało się bezprzedmiotowe, bowiem decyzją z dnia [...] września 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] i reformatoryjnie orzekło, że zmienia decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. przyznającą I. W. specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone w miejscu zamieszkania od dnia [...] maja 2022 r. do [...] września 2022 r. w wymiarze 6 razy w tygodniu po 1 godzinie dziennie i ustalającej stawkę za jedną godzinę usługi w wysokości 27,16 zł z odpłatnością 60% - w ten sposób, że od 1 czerwca 2022 r. ustala odpłatność zgodnie z obowiązującą tabelą na poziomie 100%. Decyzja organu I instancji z [...] lipca 2022 r. zmieniająca decyzję z [...] kwietnia m2022 r. została zatem wydana przed rozpoznaniem odwołania od decyzji z [...] kwietnia 2022 r., która została uchylona ostateczną decyzją Kolegium z [...] września 2022 r. i sprawa została rozstrzygnięta co do istoty, co w konsekwencji oznacza, że postępowanie zakończone decyzją z [...] lipca 2022 r. stało się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczyło ono zmiany decyzji z [...] kwietnia 2022 r., która została wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego czy przepisów prawa materialnego, które upoważniałyby Sąd do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.