I SA/Wa 3039/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Jolanta Dargas Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata F. B., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 k.p.a w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, po rozpatrzeniu odwołania T. Z., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] nr [...] odmawiającej przyznania pomocy finansowej na naprawę dachu. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił przyznania T. Z. zasiłku celowego – pomocy finansowej na naprawę dachu. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ przyznał, iż wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji zdrowotnej, bytowej i finansowej, dlatego udzielono mu pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności. Powołując się na treść art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182), organ wskazał, że zasiłek celowy może być również przyznany na pokrycie części lub całości kosztów drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. W uzasadnieniu podkreślono, iż zgodnie z art. 3 ww. ustawy, forma i rodzaj rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W ocenie organu, wniosek o przyznanie na remont dachu nie może zostać uwzględniony, gdyż zgodnie z treścią art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, nie odpowiada celom ani nie mieści się w możliwościach opieki społecznej. Organ wyjaśnił, iż remont dachu, wyceniony przez wnioskodawcę na kwotę [...] zł –[...] zł, nie mieści się w katalogu drobnych remontów i napraw, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, a ponadto, organ nie posiada takich możliwości finansowych, by udzielić pomocy we wnioskowanym zakresie. Dodatkowo, organ wskazał, że zgodnie z opinią Inspektora Nadzoru Budowlanego, zajmowany przez wnioskodawcę dom, do którego nie posiada tytułu prawnego, znajduje się w bardzo złym stanie technicznym i jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu, dlatego wnioskodawcy złożono propozycję skierowania do schroniska, na co nie wyraził on zgody. Wnioskodawcy zwrócono uwagę, że został poinformowany o możliwości skorzystania z pomocy organizowanej przez Wydział Zarządzania Kryzysowego w zakresie zabezpieczenia dachu. Ponadto, w uzasadnieniu wyjaśniono, że pomoc społeczna ma wspierać osoby znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej i pomagać im w przezwyciężeniu ich trudności, zaś jej rolą nie jest zaspakajanie w pełni potrzeb i spełnianie wszystkich oczekiwań podopiecznych, zaś przyznanie zasiłku celowego nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia, a dla ośrodka obowiązku jego przyznania. Od decyzji powyższej odwołanie złożył T. Z. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego, decyzja organu I instancji nie jest wadliwa, a okoliczności sprawy uzasadniają odmowę przyznania pomocy finansowej. Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy przywołał treść przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Wyjaśnił jednocześnie pojęcie zasiłku celowego, uznania administracyjnego oraz zakresu i charakteru pomocy społecznej. Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazało, że zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym o charakterze doraźnym, powiązanym z zaspokojeniem niezbędnej (a więc nie każdej) potrzeby życiowej. Organ przyznał, że T. Z. znajduje się w trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej, dlatego okoliczności sprawy przemawiają za zasadnością udzielenia mu pomocy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dokonanie remontu dachu i zlikwidowanie przecieków wody opadowej do lokalu mieści się w katalogu opieki społecznej. Mimo, iż zakres prac przekracza pojęcie "drobnych remontów i napraw w mieszkaniu", o których mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, okoliczność ta, zdaniem organu, nie zmienia faktu, iż dokonanie tej naprawy stanowi niezbędną potrzebę życiową wnioskodawcy. Jednakże, organ odwoławczy wyjaśnił, iż pomoc finansowa na ten cel udzielona ze środków Ośrodka Pomocy Społecznej w formie zasiłku celowego, nie może zostać przyznana. Okoliczność ta wynika ze szczególnego charakteru zasiłku celowego, który ma na celu przyznanie pomocy o charakterze doraźnym. Ponadto, zdaniem organu drugiej instancji, żadnych wątpliwości nie budzi fakt, iż udzielenie pomocy w tak znacznej wysokości nie mieści się w możliwościach Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Organ odwoławczy wskazał, że bez wątpienia posiadane środki finansowe umożliwiają przyznawanie pomocy w kwocie rzędu [...] złotych, którą to pomoc na zakup żywności przyznano odwołującemu się decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] nr [...]. Nadto, podkreślono, że pomimo braku udzielenia pomocy finansowej na naprawę poszycia dachu, organ pierwszej instancji nie pozostawił strony bez pomocy. Na powyższą decyzję T. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi, skarżący stwierdził, iż decyzja organu odwoławczego nie jest zgodna z prawdą. Przedstawił swoją trudną sytuację życiową oraz wyraził rozgoryczenie stanowiskiem organów administracji w niniejszej sprawie. Ponownie podkreślił zagubienie księgi wieczystej nieruchomości, na której znajduje się uszkodzony budynek. Ponadto, zarzucił naganne postępowanie i zachowanie się pracowników organu przy prowadzeniu niniejszej sprawy. Zwrócił uwagę, że pragnie ratować dom, który jest zamieszkiwany przez dziesięciu lokatorów. Do skargi załączył szereg dokumentów. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Organy obu instancji wskazały, że podstawą materialno prawną zaskarżonej decyzji był art. 39 i 40 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 2 tej ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Stosownie do ust. 2 powołanego przepisu, do niezbędnych potrzeb bytowych zaliczył ustawodawca koszty zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Art. 40 wskazuje natomiast, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust.) oraz które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Jednocześnie w myśl art. 2 ust. 2 powołanej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepis art. 3 ust. 3 i 4 ustawy stanowi, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Analiza powyższej regulacji prowadzi do wniosku, że pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Wykładnia obu przepisów nie pozostawia także wątpliwości co do tego, że decyzja, wydana w oparciu o wskazaną podstawę prawną, ma charakter uznaniowy. W orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd, że działając w trybie uznania administracyjnego, organy winny wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Innymi słowy, działanie w ramach luzu decyzyjnego nie może oznaczać dowolności w wydawaniu decyzji. Decyzja będąca przedmiotem oceny Sądu spełnia ww. wymogi. Kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie jest wynikiem rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie mu zasiłku celowego na remont dachu. Skarżący wskazał, że dach ten uległ częściowemu zniszczeniu na skutek upadku drzewa na budynek podczas wichury. Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że skarżący jest osobą znajdującą się w trudnej sytuacji życiowej, bytowej i finansowej. Korzysta od wielu lat ze świadczeń z opieki społecznej, w tym w formie zasiłków celowych (m.in. na zakup żywności, leków itp.). Organ odwoławczy, odmiennie niż organ pierwszej instancji, ocenił także, że remont dachu, nawet w tak szerokim zakresie, jaki jest niezbędny w sytuacji skarżącego, stanowić będzie "bieżący remont", o którym mowa w ww. przepisach, albowiem nieszczelny dach uniemożliwia korzystanie z budynku. Stwierdzenie jednak przez organ okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, nie oznacza samo przez się, że zasiłek celowy musi być przyznany. Jednym z warunków przyznania pomocy – jak trafnie zauważyły organy obu instancji – w myśl art. 3 ust. 4 ustawy, jest posiadanie odpowiednich środków finansowych na ten cel przez pomoc społeczną. Jak podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, posiadane przez Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] środki finansowe pozwalają na przyznanie zasiłku rzędu [...] zł. Brak jest – w ocenie Sądu - podstaw do kwestionowania prawdziwości tego twierdzenia, zwłaszcza porównując wysokość zasiłków udzielanych przez ten Ośrodek innym osobom potrzebującym pomocy. A zatem, pomimo braku szczegółowego uzasadnienia tej okoliczności, Sąd uznał, że ewentualne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Natomiast trafnie podkreślił organ, że mimo odmowy przyznania zasiłku celowego organ nie pozostawił skarżącego bez pomocy. Z akt sprawy wynika, że po pierwsze, pouczono T. Z., że może zwrócić się o pomoc do innej instytucji – Wydziału Zarządzania Kryzysowego, który posiada środki finansowe na takie cele. Co więcej, ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej z dnia [...] podpisanej przez pracownika socjalnego – A. M. wynika, że poczyniła ona ustalenia z Naczelnikiem tego Wydziału o możliwości ubiegania się o powyższe świadczenie. Ośrodek Pomocy Społecznej zwrócił się również do Kierownika Referatu Zarządzania Kryzysowego Spraw Obronnych i Ochrony Przeciwpożarowej o pomoc dla skarżącego, co wynika z pisma z dnia [...]. Nie można zatem zarzucić organowi braku działania i nieudzielania pomocy. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 ustawy, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. A zatem, pomoc społeczna może polegać nie tylko na przyznaniu świadczenia pieniężnego, ale także na wskazaniu instytucji, która takiej pomocy udzieli, a w przypadku stwierdzenia nieporadności osoby potrzebującej, zainteresowaniu jej potrzebami właściwe jednostki. Taka forma pomocy została zastosowana w niniejszej sprawie przez organy administracji. Powyższe uzasadnia twierdzenie, że odmowa przyznania zasiłku celowego w formie pieniężnej, w sytuacji gdy jego wysokość przekracza możliwości finansowe Ośrodka, nie narusza prawa. Wbrew zarzutom pełnomocnika skarżącego przedstawionym na rozprawie dnia 24 czerwca 2014 r., zaskarżona decyzja nie narusza art. 7, 8, 107 § 3 k.p.a. oraz 40 ustawy o pomocy społecznej. Wprawdzie trafnie zauważył pełnomocnik skarżącego, iż organ pierwszej instancji wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 39 i 40 ww. ustawy, natomiast w uzasadnieniu brak jest rozważań w zakresie spełnienia przesłanek z art. 40 tej ustawy, jednakże w przedstawionych wyżej okolicznościach brak taki musi zostać oceniony jako pozostający bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Art. 40 stanowi Lex specialis w stosunku do art. 39 tej ustawy i określa możliwość ubiegania się o zasiłek w razie zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Ubieganie się o pomoc w takiej sytuacji, odmiennie od zasiłku określonego w art. 39, ustawodawca uniezależnił od dochodu wnioskodawcy. W niniejszej sprawie, wprawdzie organ odwoławczy uznał, że świadczenie, o które ubiega się skarżący, związane jest z zaspokojeniem niezbędnej potrzeby bytowej, o której mowa w art. 39 omaw. ustawy, lecz przyczyna, dla której odmówiono przyznania zasiłku, nie była związana z niespełnieniem przesłanek z art. 39 ani nawet art. 40 ustawy, a z brakiem środków finansowych. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji. W przedmiocie wynagrodzenia adwokata za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461).