I SA/Wa 304/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej oddala skargę. I SA/Wa 304/08 UZASADNIENIE Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2002 roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Mazowiecki wskazał, że w dniu [...] listopada 2007 r. Rada Miejska w P. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2002 r. Uchwała została doręczona Wojewodzie Mazowieckiemu w dniu [...] grudnia 2007 r. Organ podniósł, że w § 1 przedmiotowej uchwały Rada Miejska zmieniła brzmienie § 1 uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. w sprawie ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, ustalając na terenie miasta P. stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości [...] % różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość miała po ich wybudowaniu. Uchwała Nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. wprowadziła stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości [...] %. W § 3 ust. 1 uchwały z [...] listopada 2007 r. postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. z mocą od dnia 1 stycznia 2005 r. Według treści ust. 2 uchwałę stosuje się do postępowań wszczętych, a niezakończonych prawomocną decyzją przed jej podjęciem. W ocenie organu nadzoru zapis § 3 narusza ustawę z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449) oraz ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.). Wojewoda Mazowiecki podkreślił, że ustalenie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze prawa miejscowego, do którego zastosowanie ma art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Adresatami uchwały i zawartych w niej norm będzie bliżej nieokreślona grupa mieszkańców, a zatem są to przepisy powszechnie obowiązujące. Zgodnie z treścią art. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Przedmiotowej uchwale nadano wsteczną moc obowiązywania, co zdaniem organu nadzorczego narusza zasadę niedziałania prawa wstecz. Organ podniósł, że art. 5 ustawy nie wyłącza możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązywania, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, jednakże uznał, że przepis ten nie może mieć zastosowania z uwagi na jego kolizję z art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że zgodnie z art. 145 tego przepisu wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. A zatem w sytuacji, gdy warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej stworzono po dniu 1 stycznia 2005 r. należy stosować procentową stawkę opłaty adiacenckiej obowiązującą w dniu stworzenia tych warunków tj. stawkę wynikającą z uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. w wysokości [...]%. Z tych względów organ nadzoru uznał, że brzmienie § 3 uchwały jest sprzeczne z powołanymi wyżej przepisami. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Rada Miejska w P. Wniosła o jego uchylenie. Skarżąca podniosła, że postawiony w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych jest chybiony. Kwestionowana uchwała w sposób jasny określa datę wejścia w życie uchwały na dzień 1 stycznia 2008 r., zaś sama uchwała podejmowana była w dniu [...] listopada 2007 r. Zestawienie przywołanych dat w sposób jednoznaczny pokazuje, iż Rada Miejska zachowała wymagany, a nawet znacznie dłuższy okres, vacatio legis. Skarżąca podniosła, że przepisy art. 5 i art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W ocenie skarżącej wprowadzona zmiana stawki opłaty adiacenckiej, polegająca na jej obniżeniu, nie narusza żadnej z zasad demokratycznego państwa prawa. Wprowadzona zmiana uzasadniona jest nadto słusznym interesem mieszkańców Gminy Miejskiej w P., bowiem ogranicza ciążące na nich obowiązki o charakterze publiczno-prawnym. Skarżąca powołując przepisy art. 145 ust. 2 i art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podniosła, że nie wykluczają one możliwości zmiany stawki opłaty adiacenckiej z mocą wsteczną. Wskazała również, że kwestionowana uchwała w swej treści przewidywała zapisy umożliwiające wprowadzenie jej i stosowanie w sposób bezkonfliktowy. Skarżąca podkreśliła, że istotne jest jedynie to jaka stawka opłaty adiacenckiej, uchwalona przez Radę Gminy, obowiązuje w dacie wydania decyzji ustalającej opłaty adiacenckie, a organ wydający decyzję w tej kwestii ma jedynie obowiązek ustalić przedmiotową opłatę w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej i zastosować obowiązującą w tym czasie stawkę. Dlatego Rada Miejska w P. ustaliła, iż uchwała ma zastosowanie jedynie do postępowań nie zakończonych prawomocnie. Skarżąca podniosła, że odmienne stanowisko prowadziłoby do wniosku, że Rada Gminy nigdy nie mogłaby korzystać z możliwości przewidzianej przez ustawodawcę w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponieważ przedmiotem kontroli jest akt nadzoru podjęty w stosunku do uchwały organu gminy, to miarodajne w sprawie są przepisy art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: ,,ustawa samorządowa", w związku z art. 3 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej ,,ppsa". Podkreślić należy, że kryterium oceny legalności uchwały rady gminy w świetle art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej stanowi jej zgodność z prawem, co wynika wprost ze sformułowania: "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami oraz aktami wykonawczymi (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 XII 2003 r., P 9/02 OTK-A 2003/9/100 ). Przypomnieć przy tym należy powszechnie akceptowane stanowisko doktryny, że wszystkie terenowe przepisy prawne są przepisami, które w hierarchii źródeł prawa zajmują stanowisko niższe, zależne. Zasada hierarchicznego systemu źródeł prawa i hierarchii wynikających z nich norm prawnych polega na tym, że normy wyższego rzędu ograniczają warunki tworzenia norm niższego rzędu, określają ich przedmiot oraz zakres i sposób uregulowania. Sam stosunek przepisu nadrzędnego może w zasadzie przybrać dwojaki charakter. Jeśli chodzi o treść przyznanej kompetencji, to przepis wyższego rzędu (ustawa) bądź reguluje sam treść danej materii, upoważniając organ wydający przepisy niższego rzędu do uregulowania samego trybu wykonania tej regulacji, bądź też – w określonym przedmiocie i określonych granicach – upoważnia organ niższy do samodzielnego regulowania stosunków w ramach tego upoważnienia (por. Eugeniusz Ochędowski, Prawo administracyjne. Część ogólna. Toruń 2006. Wydanie VII s. 116- 117). Zatem zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego (por.wyrok wsa we Wrocławiu z 15 marca 2007 r. I SA/Wr 745/06). Istota niniejszej sprawy sprowadza się do ścisłego ustalenia zakresu spraw przekazanych do unormowania w przepisie upoważniającym, jakim jest art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Analiza treści powołanego wyżej przepisu oraz innych przepisów tej ustawy prowadzi do wniosku, że radzie gminy przekazano do unormowania w drodze uchwały wyłącznie wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, z zastrzeżeniem, że wynosi ona nie więcej niż [...] % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem infrastruktury technicznej a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wobec czego tylko tej kwestii mogła dotyczyć uchwała. A contrario, rada gminy nie może normować innych spraw, np. nie może ona ingerować we wszczęte, a niezakończone postępowania administracyjne. Tymczasem w § 3 ust. 2 uchwały zawarła regulację dotyczącą jej wpływu u na wszczęte i nie zakończone postępowania administracyjne. Regulacja ta wykracza więc poza upoważnienie ustawowe. Tym bardziej, że kwestia miarodajnych stawek wiążących organ wydający decyzję w indywidualnych sprawach dotyczących wysokości opłaty adiacenckiej unormowana jest w sposób kompleksowy w art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten samoistnie reguluje treść tej materii, a więc nie przekazuje jej do unormowania w drodze uchwały rady gminy. Trafnie więc organ nadzoru uznał, że uchwała jest sprzeczna z art. 145 tej ustawy. Biorąc pod uwagę jedynie powyższe rozważania uznać należy, że skarga jest niezasadna. Ponadto ani z przepisu upoważniającego (art. 146 ust. 2), ani z żadnego innego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wynika, że omawianej uchwale można nadać moc wsteczną. Oznacza to, że w takim przypadku mają zastosowanie ogólne zasady dotyczące wejścia w życie przepisów powszechnie obowiązujących wynikające z ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 68, poz. 449). Przepis art. 4 ust. 1 powołanej wyżej ustawy ustanawia zasadę, że akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Odstępstwa od tej zasady polegać mogą na skróceniu vacatio legis (art. 4 ust. 2), a także na nadaniu aktowi wstecznej mocy obowiązującej. Zgodnie z art. 5 ustawy z 20 lipca 2000 r. nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej jest możliwe tylko wówczas, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Przepis ten jako wyjątek od zasady podlega wykładni ścisłej. Trafnie więc organ nadzoru uznał, że nie zaistniały przesłanki do nadania kwestionowanej uchwale mocy wstecznej. Wręcz przeciwnie, zarówno z treści uchwały z dnia 22 listopada 2007 r., jak i z treści jej uzasadnienia wynika, że zasady demokratycznego państwa prawnego zostały naruszone. Uchwała pozostaje w sprzeczności z zasadą przyzwoitej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Niezależnie od powyższego, uchwała nie wyjaśnia przyczyn nadania mocy wstecznej, zarówno co do zasady, ani co do 3-letniego okresu tejże mocy wstecznej. Można jedynie domniemywać, że jest to związane z regulacją, o jakiej mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże przepis ten normuje warunki wydania decyzji w indywidualnej sprawie administracyjnej, dotyczy zatem innej materii. Wymaga zaznaczenia, że ustawa samorządowa nie określa rodzaju naruszeń, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Za istotne naruszenia uznać należy więc takie uchybienia, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W demokratycznym państwie prawnym nie może być akceptowana sytuacja tworzenia samoistnych norm prawnych w przepisach prawa miejscowego, sprzecznych z przepisami jakiejkolwiek ustawy, jeżeli przepis upoważniający nie zawiera wyraźnego przekazania danej materii do odrębnego uregulowania. Należy też zauważyć, że § 3 uchwały jest wewnętrznie niespójny. Ustęp 1 tego przepisu naddaje uchwale moc wsteczną od dnia 1 stycznia 2005 r. Ustęp 2 zawiera zaś normę intertemporalną, z której wynika, że uchwałę stosuje się do spraw wszczętych, a nie zakończonych prawomocną decyzją. Nieprecyzyjność ust. 2 powoduje, że można uznać, iż chodzi o wszelkie wszczęte postępowania, a więc także i te sprzed 1 stycznia 2005 r., co z kolei pozostaje w kolizji z regulacją z ust. 1 tego przepisu. Ponadto uchwała dokonuje nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej osób znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej, a w stosunku do których wszczęte zostało postępowanie administracyjne w okresie przed podjęciem uchwały i co do których w tym czasie zakończono postępowanie prawomocną decyzją, w porównaniu z osobami w stosunku do których zostało wszczęte postępowanie w tej samej dacie i nie zostało zakończone prawomocną decyzją. Wskazane w uzasadnieniu uchwały argumenty obciążania mieszkańców kosztami dostarczania mediów i innymi opłatami w jednakowym stopniu dotyczą tych osób, co do których zostały wydane prawomocne decyzje, jak również osób, w stosunku do których postępowania nie zostały zakończone. Kryterium stwarzającym podstawę do uprzywilejowania ustanowi okoliczność przypadkowa – data wszczęcia postępowania. Nie jest to kryterium zasługujące na odrębne traktowanie. Ustanawianie go jest niezgodne z art. 32 Konstytucji. Stanowienie przepisów przejściowych musi obejmować wszystkie sytuacje, jakie mogą pojawić się na tle nowych unormowań i nie może pomijać ochrony praw jakiejkolwiek grupy podmiotów, nawet gdy ta jest znikoma liczebnie (por. wyrok TK z 24 października 2000 r., sygn. SK 7/00 – OTK ZU nr 7(37) 2000 r. s.1240). Nie można stawiać znaku równości pomiędzy przepisami intertemporalnymi zawartymi w ustawach, a normowaniem spraw będących w toku w przepisach prawa miejscowego. Te ostatnie przepisy, jak wyżej wskazano, nie mają charakteru samoistnego, a więc mogą być zamieszczane, gdy przepis upoważniający tak stanowi. Należy podkreślić, że zmiana przepisów powszechnie obowiązujących jest poważnym zagadnieniem o charakterze konstytucyjnym. Możliwie jest zróżnicowanie podmiotów prawa tylko na podstawie cechy istotnej, a nie przypadkowej. Wadliwe regulacja intertemporalna, narusza w art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Reasumując uznać należy, że trafnie organ nadzoru stwierdził nieważność całej uchwały, a nie tylko jej § 3, gdyż stwierdzenie nieważności tylko tego przepisu, doprowadziłby do niepewności prawa, np. co do daty wejścia w życie uchwały. Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności z mocy art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.