I SA/Wa 304/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku K. U. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja Kolegium została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] przyznał K. U. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką R.S. od dnia 14 czerwca 2012 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. w wysokości [...] zł, od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 31 maja 2013 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, od dnia 1 czerwca 2013 r. do dnia 14 czerwca 2013 r. w wysokości [...] zł. Wnioskiem z dnia 10 października 2014 r. K. U. zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2012 r , jako naruszającej rażąco prawo. Wskazała, że świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane w związku z opieką nad matką R. S. na czas oznaczony, podczas gdy przedmiotowe świadczenie powinno być przyznane na czas nieokreślony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. odmówiło stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Wójta Gminy [...] podnosząc, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu Kolegium przywołało treść art. 156 § 1 kpa i art. 157 § 1 kpa wskazując, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie może rozpatrywać sprawy, co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Stosownie do zasady trwałości decyzji administracyjnych, uregulowanej w art. 16 kpa, decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kpa lub w ustawach szczególnych. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa. Przy czym rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. Niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia prawa z jego rażącym naruszeniem. Zatem naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Wobec czego stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Inaczej mówiąc, nie jest wystarczające stwierdzenie, że określony przepis należy rozumieć inaczej, niż przyjął to organ wydający kwestionowaną decyzję, ale konieczne jest ponadto dokonanie oceny w okolicznościach sprawy, że to inne rozumienie treści przepisu jest rażąco wadliwe. W niniejszej sprawie Wójt Gminy [...] wydał kwestionowaną decyzję z naruszeniem art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych błędnie przyznając wnioskodawczyni świadczenie na okres do dnia zameldowania na pobyt czasowy, tj. do dnia 14 czerwca 2013 r. Tymczasem matka wnioskodawczyni R. S. legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Jednakże powyższe uchybienie Wójta nie uzasadniało, zdaniem Kolegium, stwierdzenia nieważności opisanej decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., gdyż nie miało charakteru rażącego. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] listopada 2014 r., wystąpiła K. U. Zauważyła, że świadczenie pielęgnacyjne przyznano do dnia 14 czerwca 2013 r., podczas gdy świadczenie to powinno być przyznane na czas nieokreślony, bowiem R. S. legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Błąd przy wydaniu decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2012 r. stanowi rażące naruszenie prawa, skutkiem czego jest brak możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 15 czerwca 2013 r. do dnia śmierci ww., tj. 2 marca 2014 r. w wysokości około [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2014 r., wskazując na jego prawidłowość. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że w świetle zarzutów K. U. jedyną przesłanką do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wójta mogłaby być wskazana w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji, gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa nie można uznać, że kontrolowane orzeczenie Wójta Gminy [...] narusza prawo w stopniu rażącym. Rażące naruszenie prawa jest bowiem wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Z art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W kwestionowanej przez stronę decyzji Wójta Gminy Jednorożec orzeczono o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 14 czerwca 2012 r. do dnia 14 czerwca 2013 r., tj. na okres zameldowania K.U. na pobyt czasowy w miejscowości [...], gm. [...], czyli miejscowości, w której sprawowała opiekę nad matką R. S. Zgodnie z treścią przepisu art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ilekroć w ustawie jest mowa o organie właściwym oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", w związku z czym należy ustalać je stosownie do art. 25 Kodeksu cywilnego. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Zatem biorąc pod uwagę zestawienie powołanych przepisów art. 3 pkt 11 oraz art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie można przyjąć że kwestionowana decyzja Wójta Gminy [...], przyznająca K. U. świadczenie pielęgnacyjne jedynie na okres kiedy była zameldowana na pobyt czasowy w gminie [...] w sposób rażący narusza prawo. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. U., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącej błąd przy wydawaniu decyzji Wójta stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż skutkiem tego błędu jest brak możliwości uzyskania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 15 czerwca 2013 r. do dnia śmierci matki, tj. [...] marca 2014 r. w wysokości około [...] zł. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Matka skarżącej R. S., legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe wymagała całodobowej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne przyznano do dnia zameldowania na pobyt czasowy, tj. do 14 czerwca 2013 r., podczas gdy świadczenie to powinno być przyznane na czas nieokreślony. Opieka była sprawowana do dnia śmierci R. S., tj. do dnia [...] marca 2014 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało własne stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrolowana w sprawie decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego powinno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2012 r., korzystającej z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa. Przesłanką stwierdzenia nieważności rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, decydują łącznie: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 9.02.2005 r., OSK 1134/04, LEX nr 165717). Oczywistość naruszenia prawa polega na ewidentnej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 28.10. 2011 r., I OSK 1888/10, LEX nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18.07.1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21.10. 2010 r., I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001r., II SA 1726/00, LEX nr 51233). Podstawę prawną decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2012 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139,poz. 992 ze zm., dalej u.ś.r.). Stosownie do obowiązujących w dniu wydania kwestionowanej decyzji Wójta przepisów po spełnieniu przez osobę sprawującą opiekę warunków niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z niego oraz niepobierania świadczeń zastępujących dochody (art. 17 ust. 1 i 5 u.ś.r.), a przez osobę wymagającą opieki warunku legitymowania się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego można było uzyskać na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony, wówczas świadczenie było ustalane na okres do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływał termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2010 r.). W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że K. U. spełniła przesłanki wynikające z art.17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Ponadto zgodnie ze znajdującym się w materiale dowodowym sprawy orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] R. S. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia [...] kwietnia 2012 r. na trwałe. Z dokumentu tego wynika również, iż R. S. w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji wymaga stałej opieki i pomocy osób drugich. W niniejszej sprawie została zatem spełniona przesłanka kwalifikująca do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na stałe. Podkreślić bowiem należy, że jeżeli orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na stałe, jak w niniejszym przypadku w stosunku do R. S. (matki skarżącej), to prawo do świadczenia pielęgnacyjnego można było przyznać tylko na czas nieokreślony, co w sposób oczywisty wynikało z art. 24 ust. 4 u.ś.r. Jednocześnie nie można podzielić stanowiska organu nadzoru, że zastosowanie tego przepisu wymagało wykładni prawa w powiązaniu z właściwością miejscową organu, gdyż przepis art. 24 ust. 4 u.ś.r. wykładni prawa w tym zakresie nie wymagał – jest jednoznaczny i nie budzący najmniejszych wątpliwości. Na aprobatę nie zasługują więc wnioski Kolegium z dokonanego zestawienia przepisów art. 3 pkt 11 i art. 24 ust. 4 u.ś.r. Właściwość organu ustala się na dzień wydawania decyzji. Jeśli Wójt uznał, że jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy w tamtej chwili, z uwagi na miejsce zamieszkania skarżącej, to okres przyznania świadczenia nie mógł zależeć od późniejszych ewentualnych zmian miejsca zameldowania skarżącej. Przepis art. 24 ust. 4 u.ś.r. nie uzależnia okresu świadczenia od takich przesłanek. Natomiast jeśli miałaby być kwestionowana w ogóle właściwość organu w tej sprawie (także w chwili wydawania decyzji), to również byłaby to przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Wobec powyższego błędnie organ nadzoru uznał, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...]. Nie można zgodzić się z oceną, jakiej dokonało Kolegium o braku rażącego naruszenia prawa, gdyż prowadzi ona do niemożliwego do zaakceptowania rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Nie było żadnego powodu, aby w decyzji tej świadczenie pielęgnacyjne na rzecz skarżącej przyznać na czas oznaczony w sytuacji, gdy jej matka, nad którą sprawowała opiekę, miała orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe. Skutki z tego wynikające, zarówno w sferze ekonomicznej, jak i w sferze przyszłych uprawnień skarżącej jako opiekuna (świadczenie dla opiekuna), nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Jak zaznaczono wcześniej, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego można było uzyskać na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony (art. 24 ust. 4 u.ś.r.), co w tym przypadku nie miało miejsca. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] winno uwzględnić powyższe rozważania Sądu i stosując się do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów wydać rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.