I SA/Wa 3043/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] [...], utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...], odmawiającą przyznania zasiłku dla opiekuna. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 1 i art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz odsetek ustawowych odmówił [...] [...] prawa do przyznania zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w art. 2 ust. 3 tej ustawy. Organ I instancji uzasadnił to rozstrzygnięcie okolicznością, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym [...] [...] nie wygasło z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw, lecz od dnia 14 czerwca 2013 r. w wyniku podjęcia zatrudnienia. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem [...] [...] wniósł odwołanie, w którym wyjaśnił, że stan zdrowia jego matki nie pozwala mu podjąć żadnej pracy, ponieważ osoba ta musi być pod stałą opieką innej osoby. Do odwołania dołączył kartę informacyjną o pobycie matki w szpitalu w dniach 5-11 lipca 2014 r. Wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. przyznał [...] [...] prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką [...] [...] w kwocie [...] zł, bezterminowo od dnia 16 lipca 2012 r. Organ odwoławczy przywołał treść art. 3 pkt 22 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r.) i stwierdził, że w niniejszej sprawie [...] [...] jako syn niepełnosprawnej w stopniu znacznym [...] [...], który nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania nad nią opieki, był osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że [...] [...] w okresie od [...] czerwca 2013 r. do [...] października 2013 r. był zatrudniony w Agencji "[...]" Sp. z o.o., na podstawie umowy zlecenia. Zdaniem organu II instancji oznacza to, że w tym okresie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] zobowiązał [...] [...] do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 14 czerwca 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. W dniu 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, która określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r., w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy przywołał treść art. 2 ust. 1 tej ustawy i wyjaśnił, że zasiłek dla opiekuna przysługuje za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy (15 maja 2014 r.), w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. i od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. (art. 2 ust. 2 ustawy). W dniu 3 czerwca 2014 r. [...] [...] wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, w związku ze sprawowaniem opieki nad matką - [...] [...], za okresy od 29 października 2013 r. do 14 maja 2014 r. oraz od 15 maja 2014 r. W sprawie przeprowadzony został wywiad środowiskowy w miejscu sprawowania opieki nad [...] [...], w którym potwierdzono fakt sprawowania nad nią opieki przez wnioskodawcę. Organ II instancji podkreślił, że jednym z podstawowych warunków wymaganych do przyznania zasiłku dla opiekuna jest ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. i utrata prawa do tego świadczenia z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustało z dniem 14 czerwca 2013 r. w związku z podjęciem zatrudnienia a nie od dnia 1 lipca 2013 r. z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Oznacza to, zdaniem organu, że wnioskodawca nie jest uprawniony do otrzymania zasiłku dla opiekuna w oparciu o art. 2 ust. 2 pkt 1 i art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Słusznie zatem organ I instancji odmówił Wnioskodawcy prawa do zasiłku dla opiekuna. Mając powyższe na uwadze organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] [...]. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, że w lutym 2013 r. otrzymał z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] informację, że z dniem 30 czerwca 2013 r. wygasa z mocy prawa decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, jakie otrzymywał na matkę [...] [...], którą się stale opiekuje. Skarżący wyjaśnił, że w związku z tym, że łączne dochody jego i matki nie wystarczają na utrzymanie i wykupienie leków podjął na czas wakacji zatrudnienie, bo w tym czasie mógł zostawić matkę pod opieką innych członków rodziny (od 14 czerwca do 31 października 2013 r.). Wiedząc, że nie będzie otrzymywał zasiłku, pracował aby choć częściowo poprawić sytuację finansową swoją i matki. Skarżący wyjaśnił, że pobraną w tym okresie kwotę zasiłku zwrócił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Zdaniem skarżącego, gdyby nie został wprowadzony przez Ośrodek w błąd, że straci zasiłek, to by nie podjął pracy. Podkreślił, że nie wiedział, że chęć uzyskania w sytuacji zapowiedzianej utraty przyznanego świadczenia środków finansowych do życia spowoduje takie konsekwencje prawne jak odebranie prawa do zasiłku dla opiekuna. Skarżący podkreślił, że jego matka obecnie wymaga jeszcze większej opieki a uzyskane orzeczenie o niepełnosprawności jest ciągle ważne. Stwierdził, że to informacja otrzymana z Ośrodka Pomocy Społecznej w lutym 2013 r. zmusiła go do szukania innych rozwiązań. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez skarżącego wniosku z dnia 3 czerwca 2014 r. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w okresie od 29 października 2013 r. do 14 maja 2014 r. oraz bezterminowo od dnia złożenia wniosku. Wniosek ten został odmownie rozpatrzony przez organy administracji publicznej. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567). W tej sytuacji przypomnieć należy, że przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw stanowiły, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowywały prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniały warunki określone w przepisach dotychczasowych (art. 11 ust. 1). Decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydane na podstawie przepisów dotychczasowych wygasały z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (art. 11 ust. 3), tj. z dniem 30 czerwca 2013 r. Regulacja ta wygaszała decyzje, którymi przyznano świadczenia pielęgnacyjne na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., tj. przed 1 stycznia 2013 r. Jednocześnie w myśl art. 11 ust. 1 osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowywały prawo do tego świadczenia do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniały warunki określone w przepisach dotychczasowych. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134) orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał stwierdził, że interesy osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną miały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, nie zostały zabezpieczone przez ustawodawcę w należyty sposób. Trybunał podkreślił, że naruszono tym samym bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Sejm RP VII kadencji, nr druku 2252, dostępny pod adresem www.sejm.gov.pl), ustawa ta ma na celu realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 27/13). Dlatego też ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1 tej ustawy). Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) z dniem 1 lipca 2013 r. Zasiłek dla opiekuna przysługuje za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. oraz za okres od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. (art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2). Zasiłek dla opiekuna za okresy, o których mowa w ust. 2 pkt 1 tego artykułu, przysługuje wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego. Odsetki te przysługują do dnia wejścia w życie ustawy (art. 2 ust. 2 pkt 3 i 4). W rozpatrywanej sprawie organy orzekające stosując przywołaną regulację stanęły na stanowisku, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania zasiłku dla opiekuna, albowiem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką, które (jak wynika z treści decyzji organu I instancji) zostało mu przyznane decyzją Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] września 2012 r., nr [...], nie wygasło z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej, ale skarżący utracił je od dnia 14 czerwca 2013 r. w związku z podjęciem zatrudnienia. Z analizy akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy wynika, że w świetle zebranego przez organy materiału dowodowego takie stanowisko nie może zostać zaaprobowane. Przypomnieć przy tym należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Obowiązki powyższe precyzuje art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji publicznej ocenia ponadto na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Tym obowiązkom, w ocenie Sądu orzekającego, organy obu instancji nie sprostały, wynikiem czego zapadłe rozstrzygnięcia nie znajdują dostatecznego uzasadnienia w materiale dowodowym zebranym w sprawie. W aktach brak jest decyzji przyznającej skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (jak wynika z treści decyzji organu I instancji - z dnia [...] września 2012 r.), brak także decyzji organu I instancji zobowiązującej skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego (z dnia [...] lipca 2014 r.). W aktach sprawy nie ma także żadnego innego orzeczenia, na mocy którego decyzja przyznająca skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostałaby wycofana z obiegu prawnego. W tej sytuacji Sąd nie może ustalić, na jakiej podstawie prawnej organy obu instancji zgodnie uznały, że ostateczna decyzja przyznająca skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne została wycofana z obiegu prawnego przed dniem 1 lipca 2013 r. i nie wygasła z tym dniem na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej. Wyjaśnić również należy, że nie znajduje żadnego oparcia w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., stanowisko organu I instancji zaakceptowane przez organ odwoławczy, zgodnie z którym decyzja przyznająca skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego "ustała z dniem 14.06.2013 r. w związku z podjęciem zatrudnienia". Fakt podjęcia zatrudnienia przez skarżącego mógłby być co najwyżej przesłanką do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne a także w sprawie ustalenia, że skarżący pobrał nienależnie świadczenia rodzinne i jest obowiązany do ich zwrotu. Z akt administracyjnych nie wynika jednak, aby w rozpatrywanej sprawie takie rozstrzygnięcia zapadły przed dniem 1 lipca 2013 r. Jeśli zaś decyzja o przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego istniała w obiegu prawnym do dnia 1 lipca 2013 r. to utracił on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej to świadczenie (art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej). Zwrócić również należy uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekając ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. o zobowiązaniu skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 14 czerwca 2013 r. do dnia 28 października 2013 r. wraz z odsetkami także uznało, że "z dniem 30.06.2013 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasło z mocy prawa, w oparciu o art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych...". Podsumowując stwierdzić należy, że zapadłe w niniejszej sprawie decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli bowiem skarżący posiadał w dniu 30 czerwca 2013 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego mu na mocy przepisów obowiązujących do dnia 31 grudnia 2012 r., to tym samym konsekwentnie winien on być zaliczony do kręgu osób, których decyzje o przyznaniu prawa świadczenia pielęgnacyjnego wygasły z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizacyjnej z dniem 1 lipca 2013 r. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ uzupełni akta sprawy o brakujący materiał dowodowy. Ustali i rozważy, jakie uprawnienia przysługiwały skarżącemu w dniach 30 czerwca i 1 lipca 2013 r., i ewentualnie ustali, czy skarżący we wskazanych we wniosku okresach spełniał warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. (art. 2 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów) warunkujące możliwość nabycia prawa do wnioskowanego świadczenia. Następnie swoje ustalenia i rozstrzygnięcie organ wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.