I SA/Wa 3052/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] września 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2013 . nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. G. od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z dnia [...] września 2013 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja powyższa zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. Z. G. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w O. o ustalenie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nas ojcem M. W. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w O. działający z upoważnienia Wójta Gminy O., odmówił Z. G. świadczenia w formie zasiłku opiekuńczego na ojca M. W. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, że przed złożeniem wniosku o ustalenie przedmiotowego świadczenia, Z. G. nie pracowała zawodowo. Miała ona status osoby bezrobotnej od dnia [...] sierpnia 2010 r. Organ wskazał poza tym na przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy, z którego wynika, że wnioskodawczyni zamieszkuje wspólnie z ojcem i sprawuje nad nim codzienną opiekę. Organ powołał się poza tym na przepis art. 16a ust. 1 oraz art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując jednocześnie, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z wykonywania na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Organ wskazał poza tym, że w sprawie niniejszej nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego, które wynosi 623 zł na osobę w rodzinnie. Dochód w rodzinie wnioskodawczyni wynosi natomiast [...] zł miesięcznie na osobę. Od powyższej decyzji Z. G. wniosła odwołanie do organu wyższego stopnia. W odwołaniu stwierdziła, ze nie może zrezygnować z zatrudnienia skoro od lat opiekuje się osobą niepełnosprawną i to jest praca 24 godziny na dobę. Wskazała poza tym, że w dniu [...] sierpnia 2010 r. otrzymała decyzję o przyznaniu jej świadczenia na ojca i nie była wówczas z tym żadnych problemów. Podniosła ponadto, że znowelizowana ustawa o świadczeniach rodzinnych jest bardziej krzywdząca dla niej i osób w podobnej sytuacji. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] września 2013 r. o odmowie przyznania Z. G. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i koniecznością opieki nad ojcem M. W. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika iż Z. G., przed złożeniem wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia, nie pracowała, więc nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. Organ odwoławczy podkreślił, że celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest zapewnienie dochodu osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić, gdyż musi opiekować się osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o środki finansowe pochodzące z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Koniecznym jest więc, zdaniem organu, istnienie związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. W sprawie niniejszej w ogóle brak jest rezygnacji z zatrudnienia. Kolegium wskazało ponadto, że z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika iż specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy tj. 623 zł. Organ wyjaśnił jednocześnie, że w przypadku gdy łączny dochód rodziny sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalony, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Niezgazadając się z rozstrzygnięciem organu, Z. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniosła, że w dniu [...] sierpnia 2010 r. dostała decyzję o przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego na ojca beztermionowo, łącznie z orzeczeniem o utracie statusu osoby bezrobotnej wstawionym przez Powiatowy Urząd Pracy w dniu [...] sierpnia 2010 r. Wyraziła jednocześnie swoje rozgoryczenie spowodowane zmianą przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Kolegium wniosło ponadto o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – powoływana dalej jako "ppsa". Stosownie zaś do przepisu art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli strona zgłosi taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Skargę uznać należało za uzasadnioną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej, powołując się na obowiązujący od dnia 1 stycznia 2013 r., przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) odmówiły przyznania Z. G. specjalnego zasiłku opiekuńczego na ojca M. W., podnosząc, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem, co jest przesłanką konieczną do uzyskania przedmiotowego świadczenia. Zdaniem Sądu dokonana w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej wykładnia powołanego wyżej przepisu jest wadliwa. Zauważyć trzeba, że zgodnie ze wskazanym w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodzić się trzeba z organami administracji publicznej rozpoznającymi niniejszą sprawę, że w obecnym stanie prawnym jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Sąd nie podziela jednak poglądu organów, że przez "rezygnację", o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy, należy rozumieć wyłącznie sytuację, w której dana osoba będąc w stosunku pracy, rezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie Sądu pojęcie "rezygnacji" z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, którym posłużył się ustawodawca w art. 16 a ust. 1 omawianej ustawy, należy rozumieć szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Przez pojęcie to należy, zatem rozumieć również niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Podkreślić tu należy, że ustawodawca nie wprowadził w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymogu, aby rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Warunku takiego nie można wyprowadzić z samego wygaśnięcia z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wydanej na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. Konieczne jest jedynie, aby rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przyjęcie innej wykładni przepisu art. 16a ust. 1 w tym zakresie prowadziłoby do faktycznego pozbawienia osób - które zrezygnowały z zatrudnienia i sprawowały opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. oraz nadal sprawują tę opiekę - prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak wynika z uzasadnienia skargi, a także treści odwołania, przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych skarżąca otrzymała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad ojcem. Jak twierdzi skarżąca świadczenie to było przyznane bezterminowo. Występując zatem z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w trybie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – w związku z wygaśnięciem z mocy prawa powyższej decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - skarżąca pozostawała osobą niepodejmującą zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Ponadto zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, w odniesieniu do osób, którym przyznano prawo do świadczenia rodzinnego przed 1 stycznia 2013 r. na okres dłuższy niż do dnia 30 czerwca 2013 r., czynnikiem prawotwórczym i w konsekwencji mającym wpływ na wykładnię prawa do świadczenia określonego w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13, opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 16 grudnia 2013 r., poz. 1557. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z Konstytucją przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższy wyrok dotyczy, zatem prawa do świadczeń pielęgnacyjnych przyznanych na mocy decyzji administracyjnych na okres dłuższy niż do dnia 30 czerwca 2013 r., a które na podstawie art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej miały wygasnąć. Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że doszło do naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, które jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Podkreślenia przy tym jednak wymaga, że wyrok powyższy nie jest wyrokiem aplikacyjnym, czyli takim, który jednocześnie rozstrzyga, o tym jakie prawo i w jakim zakresie winno być stosowane odnośnie stosunków społecznych, których orzeczenie Trybunału dotyczy (por. M. Florczak-Wątor, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s.114-117). Skutkiem tego wyroku może być zatem, zdaniem Sądu, swoiste "reaktywowanie" prawa do świadczeń przyznanych w trybie art. 17 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją. Zdaniem składu orzekającego, wskazany powyżej wyrok z dnia 5 grudnia 2013 r., oprócz bezpośredniego skutku uchylenia przepisów przejściowych, stanowi także wskazówkę interpretacyjną w odniesieniu do pojęcia rezygnacji z zatrudnienia, o którym mowa w art. 16a ustawy, do którego odwołało się Samorządowe Kolegium odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a, lit. b i art. 119 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji