I SA/Wa 3054/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Tomasz Wykowski Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z [...] września 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] (sprostowaną postanowieniem z [...] marca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania A. K. od decyzji Burmistrza [...] z [...] września 2013 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością stałej opieki nad osobą niepełnosprawną – matką W. B. Organ ten wprawdzie stwierdził, że skarżący opiekuje się matką, dochód rodziny nie przekracza ustawowego kryterium, jednakże uznał, że nie został spełniony warunek z art. 16 a ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 Nr 139, poz. 992 ze zm.), gdyż skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odwołanie od decyzji Burmistrza [...] złożył A. K. Podniósł, że z uwagi na pogarszający się stan zdrowia matki nie mógł jako osoba bezrobotna przyjąć żadnej oferty pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę wskazało, że forma pomocy, której dotyczy zaskarżona decyzja nie ma charakteru uznaniowego, lecz przysługuje w sytuacji dokładnie określonej w przepisach prawa. Stosownie do art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których – zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) – ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł (art. 5 ust. 2 ustawy w zw. z § 1 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U z 2012 r., poz. 959). Organ wyjaśnił, że zatrudnienie lub inna praca zarobkowa, zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Nadto art. 16 a ust. 8 ustawy zawiera katalog przesłanek negatywnych, których wystąpienie powoduje, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie przysługuje. Organ odwoławczy podkreślił, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oznacza sytuację kiedy osoba wykonywała pracę w warunkach określonych w art. 3 pkt 22 ustawy i zrezygnowała z niej z uwagi na konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 16 a ust.1 wymaga zatem, aby między zakończeniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad wyżej wskazaną osobą, istniał związek przyczynowy, polegający na tym, że bez konieczności zapewnienia opieki osoba nie zrezygnowałaby z zatrudnienia. Kolegium wskazało, że do 30 czerwca 2013 r. skarżącemu przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W tej sytuacji zbadania wymaga, czy był on zatrudniony lub wykonywał inną pracę zarobkową we wskazanych w art. 3 pkt 22 ustawy formach po dacie uzyskania przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o niepełnosprawności, o jakim mowa w art. 16 a ust.1 ustawy. W ocenie Kolegium taka sytuacja nie wystąpiła. Matka skarżącego –W. B. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] grudnia 2012 r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, począwszy od 23 listopada 2012 r. Kolegium wyjaśniło, że z akt sprawy wynika, iż przed uzyskaniem przez matkę orzeczenia o niepełnosprawności skarżący był zarejestrowany (od 28 lutego 2012 r.) w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Dlatego, zdaniem organu, nie jest możliwe przyjęcie, że rzeczywistą przyczyną rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej była konieczność opieki nad matką, skoro wcześniej skarżący był bierny zawodowo. Podsumowując organ odwoławczy uznał, że skarżący nie jest osobą, która wobec potrzeby zapewnienia opieki niepełnosprawnej matce zrezygnowała z dotychczasowego zatrudnienia, co jest koniecznym warunkiem skutecznego ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy. Organ wskazał także, że W. B. zmarła [...] września 2013 r. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę złożył A. K. Wskazał, że decyzja jest dla niego bardzo krzywdząca, gdyż od 2009 r., od kiedy matka zachorowała mieszkał z nią i sprawował nad nią opiekę. Od 1 listopada 2012 r. otrzymywał zasiłek opiekuńczy. Będąc wcześniej osobą bezrobotną nie mógł podjąć zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad matką, której stan zdrowia stale się pogarszał. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Specjalny zasiłek opiekuńczy, uregulowany w art. 16 a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, dodany został do ustawy z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548). W wyniku powołanej nowelizacji wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy jako nowe świadczenie występujące obok świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie dokonano wskazania kryteriów specjalnego zasiłku opiekuńczego i istotnej zmiany kryteriów przyznania dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których – zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) – ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że matka skarżącego była osobą legitymującą się orzeczeniem z [...] grudnia 2012 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, z ustalonym stopniem niepełnosprawności od 23 listopada 2012 r., jak również, że skarżący jest osobą zobowiązaną do alimentacji, a dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego warunkującego przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kwestię sporną stanowi natomiast okoliczność, czy organy obu instancji w sposób prawidłowy uznały, że skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. Organy te przyjęły, że w okresie, kiedy powstała niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki, wnioskodawca nie był aktywny zawodowo. Od 28 lutego 2012 r. był zarejestrowany w PUP jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Ze skargi oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przed wejściem w życie ustawy z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, skarżący otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką przyznane mu na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Występując zatem z wnioskiem o przyznanie mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skarżący pozostawał osobą niepodejmującą zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Sąd nie akceptacje stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć szeroko, mając na względzie zarówno cel ustawy, jak i wartości wynikające z Konstytucji. Wartością konstytucyjną, jak i celem ustawy jest ochrona i opieka nad osobą niepełnosprawną. Faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, potwierdza okoliczność rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Tak więc przy ocenie przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ubieganie się o przyznanie odpowiedniego świadczenia na nowych zasadach służy zachowaniu ciągłości uzyskiwania świadczeń w ramach kontynuowania udzielanej pomocy niepełnosprawnej osobie bliskiej. Przyjęcie rozumienia przepisu art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób sugerowany przez Kolegium, prowadziłoby do wniosku, że skarżący chcąc uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego musiałby, po wygaśnięciu świadczenia pielęgnacyjnego, uciekać się do działań polegających na podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co z kolei związane byłoby z zaniechaniem opieki, wyłącznie po to, by następnie rozwiązać stosunek zatrudnienia w celu ponownego zajęcia się opieką nad osobą niepełnosprawną. Dokonywanie interpretacji wymuszającej takie działania nie daje się pogodzić z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż taki sposób wykładni nie służy dobru osoby niepełnosprawnej. Zauważyć należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Natomiast warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wprawdzie wyłącznie "rezygnacja z zatrudnienia", nie mniej jednak celem nowelizacji tej ustawy nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych funkcji opiekuna i związanego z tą funkcją prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej. Zdaniem Sądu, osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Fakt przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednim stanie prawnym, w realiach niniejszej sprawy, wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tak więc związku przyczynowego nie należy upatrywać, jak to czynią organy, w powiązaniu z ostatnim zatrudnieniem skarżącego, lecz w nabyciu – na podstawie decyzji – prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy zauważyć, że stosowanie w praktyce art. 16a ust. 1 ustawy były postawą skierowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego (postanowienie z 12 XII 2012 r. II SA/Po 1026/13) o zgodność art. 16a ust.1 ustawy z Konstytucją. Sąd pytający stwierdził, że ewentualne uznanie niekonstytucyjności tego przepisu spowoduje, że zasiłek ten przysługiwałby nie tylko osobom, które spełniając pozostałe wymienione w art. 16a ustawy warunki rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością stałej opieki, ale także osobom, które zatrudnienia nie podejmują. Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 17 lipca 2014 r. sygn. akt P 1/14 umorzył postępowanie, jednakże w uzasadnieniu stwierdził, że zasadniczy problem konstytucyjny dotyczący osób pobierających przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r. świadczenie pielęgnacyjne, które z mocy ustawy zostały go pozbawione, został już rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny. Otóż wyrokiem z 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 Trybunał orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 7 grudnia 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenia pielęgnacyjne na podstawie ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. Trybunał podniósł, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w sposób należyty interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnoprawną otrzymywały już świadczenia pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo osób uprawnionych i osób niepełnosprawnych przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. Z uwagi na skierowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego Sąd postanowieniem z 27 lutego 2014 r. zawiesił postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a podjął je po ustaniu przyczyny zawieszenia. W toku postępowania skarżący wyjaśnił, że stan zdrowia niepełnosprawnej matki uniemożliwiał mu podjęcia pracy zawodowej. Okoliczność ta była już przedmiotem zainteresowania organów i przesądziła o przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić również trzeba, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że W. B. wymagała stałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Dlatego też, w ocenie Sądu, nieuprawniony jest wniosek Kolegium, jakoby niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego w związku z zapewnieniem matce prawidłowego funkcjonowania poprzez wykonywanie czynności życia codziennego, nie jest wystarczające do przyznania mu wnioskowanego świadczenia. Z przyczyn powyżej wskazanych uznać należy, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a ponadto organ II instancji utrzymując wadliwą decyzję w mocy naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku – z mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu. Zgon matki skarżącego nie ma wpływu na przysługujące skarżącemu świadczenie – do dnia jej śmierci.