I SA/Wa 3058/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Skarbu Państwa - [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Skarb Państwa własności części nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną (drogę krajową nr [...] relacji: granica państwa – [...]), położonej w Z., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w Z. wieczysta KW Nr [...] - i umorzył postępowanie przed organem I instancji. We wskazanej decyzji organ ustalił następujący stan faktyczny sprawy. W rozpoznaniu wniosku z dnia 31 lipca 2012 r. Starosty [...] Wojewoda L. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa własności części uprzednio wskazanej nieruchomości, zajętej pod drogę krajową nr [...] oraz drogę krajową nr [...], na podstawie art. 73 ust. 1 i ust 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Wskazał, że przedmiotowa część nieruchomości stanowiła własność E. M. i M. K. i została zajęta pod drogę publiczną, która na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr. 160, poz. 1071) została zaliczona do kategorii dróg Krajowych. Będący we władaniu Skarbu Państwa wskazany grunt stał się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa. Od ww. decyzji Wojewody [...] odwołanie wniosła E. M., wskazując na fakt, że na skutek spóźnionych działań organu została pozbawiona należnego odszkodowania. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Organ centralny uzasadniając zapadłe rozstrzygnięcie stwierdził, że z przepisu art. 61 § 1 kpa wynika, iż żądanie wszczęcia postępowania powinno pochodzić od strony, bowiem jest to warunek skuteczności prawnej żądania wszczęcia postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 599/99, opubl. LEX 54727). Pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28 kpa odwołującym się do interesu prawnego. Należy więc odróżnić interes prawny, mający charakter materialnoprawny od interesu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2001 r., sygn.. akt I SA 2326/00, opubl. LEX nr 54528). Przy czym jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1732/07 (opubl. LexPolonica nr 19997178) stronami postępowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. są: osoba, która w dniu 31 grudnia 1998 r. była właścicielem nieruchomości, Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego oraz osoby, które wykażą swój tytuł prawny do objętej postepowaniem nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 410/07, publ. LexPolonica nr 20000504). Wskazał też, że stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Natomiast zgodnie z art. 20 pkt 17 tego aktu do zarządcy drogi należy w szczególności nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. Z tej przyczyny to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządca drogi krajowej, był uprawniony do występowania w imieniu Skarbu Państwa o stwierdzenie nabycia prawa własności nieruchomości, w trybie art. 73 powołanej ustawy z 1998 r. Natomiast Starosta Z. nie miał interesu prawnego oraz nie był uprawniony do występowania z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, zajętej pod drogę krajową, we wskazanym trybie. W sytuacji, gdy w toku postępowania okazało się, że zostało ono wszczęte wadliwie i brak jest formalnoprawnych podstaw do jego prowadzenia, podlega ono umorzeniu na podstawie art. 105 kpa. Zaznaczył, że odrębną kwestią jest przeprowadzenie stosownego postępowania z urzędu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 11 ust. 1 ugn. w związku z art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż stroną niniejszego postępowania jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządca dróg krajowych, podczas gdy organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, - art. 223 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 28 kpa, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy na starostach, wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej, spoczywa obowiązek oddania w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, zajętych pod drogi krajowe, - art. 20 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez jego błędne zastosowanie wobec faktu, iż w niniejszym postępowaniu legitymację i interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji ma Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę, a nie Skarb Państwa, reprezentowany przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, - art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] i umorzenie postępowania podczas, gdy w niniejszej sprawie organ winien wydać decyzję, która merytorycznie rozpatrywałaby złożone odwołanie. W oparciu o podniesione zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skargi na powyższą decyzję złożył ponadto Starosta Z. i E. M., jednak zostały one prawomocnie odrzucone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W odpowiedzi na powyższe skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wskazał, że w analogicznej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2012 r., sygn.. akt I SA/Wa 1490/11 oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W niniejszej sprawie Wojewoda [...], na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, decyzją z dnia 28 lutego 2013 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa własności części nieruchomości. W wyniku złożenia odwołania od tego rozstrzygnięcia Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem uznając, że zgodnie z art. 20 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządca drogi, był uprawniony do występowania w imieniu Skarbu Państwa o stwierdzenie nabycia prawa własności nieruchomości, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Natomiast Starosta [...] nie miał interesu prawnego do złożenia wniosku o uregulowanie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Na wstępie stwierdzić należy, że decyzja wydana w niniejszej sprawie ma charakter deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny, bowiem w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ustawodawca wprost wskazał, że nabycie następuje z mocy samego prawa. Oznacza to, że postępowanie takie ma na celu wydanie orzeczenia w oparciu o które właściciel drogi będzie mógł ujawnić swoje prawa do nieruchomości. Skutek przejścia własności gruntu nastąpił natomiast z dniem 1 stycznia 1999 r. Dokonując oceny, czy Starosta [...] ma interes prawny w niniejszym postępowaniu, nie można pominąć faktu, że pojęcie to było wielokrotnie wyjaśniane zarówno w piśmiennictwie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego" Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 14 i następne) jak i w orzecznictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93, z dnia 24 maja 2005 r., sygn. FSK 2364/04; z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1/07). Interes prawny występuje wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej. Interes prawny ma obiektywny charakter; o jego istnieniu decyduje ocena ustawodawcy. Osoba, której przysługuje interes prawny, ma prawo oczekiwać od organu administracji lub od sądu wydania decyzji w swojej sprawie, gdyż skutkiem posiadania interesu prawnego jest prawo do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ władzy. Norma prawa materialnego stanowiąca podstawę interesu prawnego jest normą dającą się indywidualnie wyodrębnić i określić, a treść jej można do końca ustalić. Dotyczy ona bezpośrednio sytuacji danego podmiotu. Cechy interesu prawnego to obiektywność, aktualność i indywidualność. Prawidłowe jest zatem zdanie skarżącego, iż w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2014 r., poz. 518 ze zm.) ustanowiona została zasada (z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw), iż organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Organ II instancji wywiódł brak interesu prawnego starosty z brzmienia przepisu art. 20 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z którego wynika możliwość nabywania przez zarządcę drogi nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. Jednak opisana w hipotezie niniejszego przepisu sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. potwierdzało deklaratoryjnie stan prawny nieruchomości, który wystąpił na niej w dniu 1 stycznia 1999 r. Słusznie zatem skarżący stwierdził, że art. 20 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, interpretować należy w związku z regulacjami dotyczącymi gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, określonymi w powołanej ustawie z 1997 r., tj. jej art. 4 pkt 3b. Przepis ten definiuje zbywanie albo nabywanie nieruchomości, jako dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. W niniejszej sprawie natomiast nabycie prawa własności nastąpiło z mocy z dniem 1 stycznia 1999 r., a nie na skutek wydania decyzji w oparciu o art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Interes prawny Starosty [...] wynika z art. 223 ust. 2 ugn, który obliguje starostów, wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej, do oddania w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, zajętych pod drogi krajowe. Z tych też względów, aby Starosta mógł zrealizować obowiązki wskazane w powyższym przepisie, powinien w pierwszej kolejności uregulować sprawę własności nieruchomości, zajętej pod drogę krajową, a następnie przekazać ją Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Bez wątpienia Starosta Z. posiadał interes prawny w złożeniu przedmiotowego wniosku, w trybie art. 73 ustawy z 1998 r., gdyż jest on: oparty o wskazany uprzednio przepis prawa materialnego, obiektywny i indywidualny. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni stanowisko Sądu i dokona merytorycznej oceny przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Z tych też względów stwierdzić należy, że Minister Infrastruktury i Rozwoju nie miał podstaw do uchylenia w całości wydanej decyzji Wojewody [...] i do umorzenia postępowania przed organem I instancji. W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.