I SA/Wa 306/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz Gminy B., za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonej w gminie B., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] oraz o powiększeniu tak ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, a także zobowiązującej Prezydenta Miasta B. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Zaskarżona decyzja wydana została wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r. Wojewoda [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa [...] odcinka Obwodnicy Północnej Aglomeracji [...] - ETAP III - Rozszerzenie do granicy miasta". m. in. na działce nr [...] ha, nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012r., nr [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Gminy B. w wysokości [...] zł, za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa powyższej nieruchomości, oraz o powiększeniu tak ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania jej inwestorowi, tj. o kwotę [...] zł, a także zobowiązał Prezydenta Miasta B. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta B., zarzucając iż Skarb Państwa nie zrefunduje Miastu kosztów wypłaty odszkodowania za w/w nieruchomość, a zatem Prezydent Miasta B. nie powinien być podmiotem zobowiązanym do jego wypłaty. Zdaniem odwołującego w niniejszym stanie faktycznym mamy do czynienia z konfuzją praw, tj. wygaśnięciem zobowiązania na skutek zjednoczenia długu i wierzytelności w jednej osobie. Ponadto skarżący wskazał, iż dla działki nr [...] obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym nieruchomość ta została przeznaczona pod drogę, a grunty przylegle pod tereny innowacji technologicznych. Ponadto zdaniem odwołującego się transakcje przyjęte do analizy porównawczej nie spełniają kryteriów podobieństwa do nieruchomości wycenianej w szczególności pod względem położenia na rynku lokalnym i regionalnym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]lipca 2012 roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 tzn. według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. W myśl art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (ugn.) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości, która dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Na podstawie art. 154 ust. 1 ugn, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2011 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego A. O. W ocenie organu autorka operatu wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odpowiadając na zarzuty strony organ wskazał, że biegła w toku postępowania przed organem wojewódzkim wyjaśniła, iż przedmiotowa nieruchomość leży na specyficznym obszarze, tj. o przeważającym przeznaczeniu pod tereny przemysłowe - duże centrum handlowe. Stąd też wycena przedmiotowej nieruchomości w oparciu o w/w transakcje najlepiej odzwierciedla faktyczną wartość wycenianej nieruchomości. Odnosząc się do kwestii przeznaczenia działki nr [...] w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogę, a nieruchomości przyległych głównie pod tereny innowacyjnych technologii, organ wskazał, iż w niniejszej sprawie kwestia ta nie wpływa negatywnie na przeprowadzoną wycenę. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym wyjaśniła bowiem, iż na badanym rynku nie odnotowano transakcji nieruchomościami drogowymi. Do analizy porównawczej przyjęto zatem transakcje o przeznaczeniu usługowym. Oznacza to, że wycena przedmiotowej jest prawidłowa. Z kolei w kwestii zarzutów dotyczących nieprawidłowego określenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 roku o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Stosownie zaś do art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta, do którego należy zatem w myśl art. 20 tej ustawy, m.in. pełnienie funkcji inwestora oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych. Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina B., wnosząc o jej uchylenie. W jej uzasadnieniu skarżący stwierdził, iż organ w zaskarżonej decyzji w istocie odniósł się jedynie częściowo do argumentacji zawartej w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] Uzasadnienie skarżonej decyzji stanowi bowiem analizę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego będącego podstawą do określenia wysokości odszkodowania, mimo iż w odwołaniu zarzuty względem prawidłowości określenia odszkodowania stanowiły jedynie część argumentacji. Kanwą odwołania było bowiem twierdzenie skarżącego, wedle którego zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana a to ze względu na tożsamość podmiotu zobowiązanego do zapłaty przedmiotowego odszkodowania tj. Prezydenta Miasta B. oraz podmiotu uprawnionego do jego otrzymania tj. Gminy B., za którą działa Prezydent Miasta B.. Organ nie przedstawiając argumentacji prawnej na swoje twierdzenia naruszył zatem art. w art. 11 k. p. a. Ponadto z zaskarżonej decyzji wynika, że podmiotem uprawnionym do otrzymania wynagrodzenia i jednocześnie zobowiązanym do jego wypłaty jest ten sam podmiot tj. Gmina B. będąca jednocześnie miastem na prawach powiatu działająca przez swój organ tj. Prezydenta Miasta B. Zdaniem skarżącego organom orzekającym umknęło, iż budżet wierzyciela jak i zobowiązanego do wypłaty odszkodowania jest w istocie tożsamy. Innymi słowy wypłata odszkodowania zasiliłaby ten sam budżet, z którego wcześniej miałaby wystąpić wypłata tego samego odszkodowania. Skarżący podkreślił, iż z punktu widzenia ustawy o finansach publicznych taka czynność jest niemożliwa do faktycznej realizacji. Przedmiotowa operacja zachodziłaby w jednym budżecie, zatem nie doszłoby do żadnego przepływu finansowego. Rodzi to także wątpliwości co do prawidłowego ujęcia operacji w planie dochodów i wydatków. Ponadto, nawet fikcyjna czynność wypłaty odszkodowania w ramach tego samego budżetu rodzić będzie konsekwencje podatkowe, w postaci obowiązku uiszczenia podatku towarów i usług z tytułu odpłatnej dostawy towarów, co stanowić będzie nieuzasadnione zdaniem Skarżącego uszczuplenie budżetu Gminy B. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r. poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. W przedmiotowej sprawie organ I instancji tj. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność Skarbu Państwa, na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewody [...] o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej polegającej na budowie [...] odcinka Obwodnicy Północnej Aglomeracji [...] - Etap III – Rozszerzenie do granicy miasta. Odszkodowanie dotyczy nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonej w gminie B., obręb B., stanowiącej na dzień wydania decyzji przez Wojewodę własność Gminy B... Wartość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Aleksandrę O. z dnia .[...] grudnia 2011r. W analizowanym operacie szacunkowym rzeczoznawca zastosował metodę korygowania ceny średniej, przyjmując do porównań 11 nieruchomości o przeznaczeniu przemysłowym w okolicach zbliżonych do wycenianej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł i w takiej wysokości, powiększonej o 5 % z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości, ustalone zostało odszkodowanie. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że rzeczoznawca majątkowy A. O. sporządziła operat szacunkowy zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Z treści skargi wynika, że skarżący nie kwestionuje rozstrzygnięcia organu naczelnego dotyczącego tych motywów zaskarżonej decyzji. Powodem skargi jest to, że organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż to Prezydent Miasta B. zobowiązany jest do wypłaty odszkodowania, z czym skarżący się nie zgadza. Za prawidłowe należy uznać, wbrew zarzutom skargi, wywody prawne przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące podmiotu uprawnionego i zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm.), a także organy właściwe w tych sprawach. W odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z niniejszej ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi (art. 1 ust. 2). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogi publiczne dzielą się na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne. Z przepisu art. 19 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony drogi. Przy czym w myśl art. 19 ust. 5 powołanej ustawy o drogach publicznych, w granicach miast na prawach powiatu, zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zgodnie natomiast z art. 20 pkt 3 i 17 tej ustawy, do obowiązków zarządcy drogi należy m.in. pełnienie funkcji inwestora oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. Zauważyć także trzeba, że stosownie do treści art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Powołany przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie określa zatem podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym kosztów odszkodowania, odsyłając w tym zakresie m.in. do przepisów ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) stanowi zaś, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi, finansowane są - w odniesieniu do dróg krajowych - przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia, w odniesieniu do dróg wojewódzkich - przez samorząd województwa, w odniesieniu do dróg powiatowych - przez samorząd powiatowy. W myśl natomiast art. 3 ust. 3 tej ustawy, w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Powołane wyżej przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. jednoznacznie określają zatem podmioty zobowiązane do finansowania zadań związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną oraz zarządzeniem określoną kategorią dróg. Przy czym podkreślić trzeba, że reguły wynikające z powyższych przepisów stosuje się także – zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi. Stanowisko to nie narusza art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010r. nr 80, poz. 526 ze zm.). Poglądy takie prezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie już we wcześniejszych wyrokach i należy uznać je za jednolite i ugruntowane ( np. wyrok z dnia 18 kwietnia 2013r. sygn. akt I SA/Wa 1910/12, z dnia 31 stycznia 2013r. sygn. akt I SA/Wa 2055/12, z dnia 24 lipca 2013r. sygn. akt I SA/Wa 704/13, cbois.nsa.gov.pl). Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość, przeznaczona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pod budowę drogi krajowej, położona jest w granicach Gminy Miasta B., które – co nie ulega wątpliwości – jest miastem na prawach powiatu. Oczywiste zatem jest, że stosownie do treści powołanych wyżej przepisów, tj. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia16 grudnia 2005 r. i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, przejętą pod budowę drogi krajowej, powinno być wypłacone przez Prezydenta Miasta B.. W świetle powyższego należy stwierdzić, że stanowisko organów, co do podmiotu zobowiązanego do wypłacenia odszkodowania jest zgodne z prawem. Niezasadnie zatem skarga zarzuca naruszenie wskazanych w niej przepisów prawa, a zatem brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Wobec powyższego, Sąd w całości podziela stanowisko organu co do wskazania podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić należy, że w ocenie Sądu, w toku prowadzonego postępowania odszkodowawczego nie doszło do istotnego naruszenia przepisów ogólnych procedury administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.