I SA/Wa 3083/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania [...] Zakładów [...] S.A., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...], o przekazaniu w użytkowanie wieczyste [...] Zakładom [...] S. A. gruntu Skarbu Państwa, położonego w W. przy ul. [...] o pow. łącznej [...] m2, w części dotyczącej działki nr [...], z obrębu [...], sprostowanej postanowieniem Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] oraz zmienionej decyzją Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] – uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...], w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie działka nr [...]) z obrębu [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Naczelnik Dzielnicy W. decyzją z dnia [...] marca 1983 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha, stanowiącej własność M. L. Kierownik Urzędu Rejonowego w W. decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] oraz zmienioną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 80 § 2 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), orzekł o przekazaniu [...] Zakładom [...] S.A. w użytkowanie wieczyste do dnia [...].12.2089 r. zabudowanego gruntu Skarbu Państwa, położonego w W. przy ul. [...] o pow. łącznej [...] m2, w tym m.in. działki nr [...]. Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2010 r. B. P. ( następczyni prawna M. L.) zwróciła się o zwrot nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] marca 1983 r. oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Wnioskiem z dnia 1 czerwca 2011 r. B. P. wystąpiła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] w części obejmującej działkę nr [...] z obrębu [...], Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] orzekł, iż odtworzenie akt administracyjnych nie jest możliwe, w uzasadnieniu wskazując, że zaginięciu uległy akta potwierdzające, że w dniu 1 sierpnia 1988 r. m.in. działka nr [...] z obrębu [...] znajdowała się we władaniu [...] Zakładów [...] "[...] " S. A., a także akta potwierdzające, że znajdujące się na nieruchomości zabudowania zostały wzniesione ze środków własnych Spółki. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...], o przekazaniu w użytkowanie wieczyste [...] Zakładom [...] S. A. gruntu Skarbu Państwa, położonego w W. przy ul. [...] o pow. łącznej [...] m2, w części dotyczącej działki nr [...] z uwagi na rażące naruszenie art. 80 § 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły [...] Zakłady [...] " S.A., Rozpatrując złożone odwołanie organ II instancji wskazał, że postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...], znak: [...] zostało przeprowadzone na podstawie art. 80 § 2 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 199lr. Nr 30, poz. 127). Jedną z przesłanek ustanowienia użytkowania wieczystego w trybie ww. przepisu było posiadanie przez podmiot uwłaszczany nieruchomości w dniu [...].08.1988 r. W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. B. P. poinformowała, że władała ona przedmiotową działką do końca 1988 roku, bowiem dopiero w październiku 1987 r. otrzymała przydział lokalu mieszkalnego w stanie surowym, który po wykończeniu zasiedliła w połowie 1988 roku, natomiast nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] opuściła z końcem roku. Na potwierdzenie powyższego B. P. przedstawiła dokument przydziału lokalu mieszkalnego w [...] Spółdzielni [...] z dnia [...] października 1987 r. Organ uznał, że nie można zatem uznać powyższej informacji jako wystarczający dowód na fakt, iż [...] Zakłady [...] nie posiadały przedmiotowej nieruchomości w dniu [...].08.1988 r. Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...].07.1997 r. nr [...], o przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste [...] Zakładom [...] S. A. z uwagi fakt, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, wynikającym z faktu, że działka nr [...] (z której pochodzi działka nr [...]) w aktualizacji planu realizacyjnego rozbudowy zakładów, zatwierdzonej decyzją Urzędu W. z dnia [...] grudnia 1983 r. nr [...] została wyłączona z planowanej inwestycji. Takie stanowisko organ odwoławczy uznał za nieprawidłowe wskazując, że zmiany w zakresie terenu objętego planem realizacyjnym nie miały bezpośredniego wpływu na możliwość posiadania przedmiotowego gruntu przez Zakłady [...] S.A. Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie wykazano dostatecznie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...], o przekazaniu w użytkowanie wieczyste [...] Zakładom [...]S. A. gruntu Skarbu Państwa, położonego w W. przy ul. [...] o pow. łącznej [...] m2, w części dotyczącej działki nr [...], z obrębu [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczył przy tym, że fakt czy przedmiotowa nieruchomość leży w granicach określonych przez obowiązujący dla tego terenu w dniu [...].08.1988 r. plan realizacyjny dotyczący inwestycji - budowa Wytwórni Antybiotyków nie mają znaczenia przy ocenie ważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...].07.1997 r. nr [...]. Okoliczność ta bowiem ma znaczenie jednie dla ustalenia czy zrealizowany został cel wywłaszczenia określony w decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...].03.1983 r., a w konsekwencji czy zachodzą podstawy do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniosła B. P. Zaskrzonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127)dalej: "u.g.n.w.n."), poprzez arbitralne uznanie, że M. L. matka Skarżącej nie władała sporną nieruchomością w dniu 1.08.1988 r., co miało wpływ na wynik sprawy oraz skutkowało uchyleniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], znak: [...] i odmową stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...].07.1997 r. nr [...], znak: [...], w przypadku gdy decyzję tą należało uznać za nieważną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa , - art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wnikliwego rozpoznania sprawy przez organ oraz nieprzeprowadzenie stosownych dowodów na okoliczność władania przez M. L. sporną nieruchomością w dniu [...] sierpnia 1988 r. oraz brak wskazania dowodów na których Organ oparł swoje przeświadczenie, iż M. L. nie władała sporną nieruchomością w dniu 1sierpnia 1988 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 8 K.p.a. poprzez uznanie przez organ, że w związku z zaginięciem akt sprawy zakończonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...], o przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste [...] Zakładom [...] jest zwolniony z przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność władania nieruchomością przez matkę skarżącej w dacie [...] sierpnia 1988 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konkluzji skargi wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz o zasadzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] o przekazaniu w użytkowanie wieczyste [...] Zakładom [...] S.A. gruntu Skarbu Państwa, położonego w W. przy ul. [...] o pow. łącznej [...] m2, w części dotyczącej działki nr [...]. Przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 4 ust. 1, 39 ust. 1, 40 ust. 3, 41 ust. 1, 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. obowiązującej w dacie wydania decyzji). Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogły być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W efekcie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Infrastruktury i Rozwoju ( odmiennie niż wcześniej Wojewoda [...]), ocenił, że wydana na podstawie ww. regulacji prawnych decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a., a zwłaszcza wskazaną w pkt 2 § 1 wymienionego artykułu wadą rażącego naruszenia prawa. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym utrwalony jest pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680). W realiach niniejszej sprawy wynika, że zaginęły akta sprawy zakończonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lipca 1997 r. Zaznaczyć wypada, że organy administracji poszukiwały materiału dowodowego niezbędnego do rozpoznania sprawy czego dowodem jest postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] października 2012 r. orzekające, że odtworzenie zaginionych akt postępowania jest niemożliwe. Brak kompletnego materiału dowodowego w postaci akt archiwalnych dotyczących ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz [...] S.A. m.in. do działki nr [...] powoduje, że organ nadzoru nie mógł przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, a tym samym nie mógł stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji. Wskazać ponadto należy, że brak akt archiwalnych powoduje, że nie można organowi przedstawić zarzutu, iż nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jak podkreślił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 470/08, stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wtedy, gdy zaistnieją przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Ocena istnienia tych przesłanek nie może opierać się na domniemaniach – ani na domniemaniu prawidłowości, ani na domniemaniu wadliwości decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, czy doszło do naruszenia prawa i dokonania oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. Jest to bowiem postępowanie nadzwyczajne, które służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że niezbędne jest dokonanie stosownych ustaleń, czy doszło do naruszeń prawa, a następnie do oceny, czy naruszenie to ma charakter rażący. Bez ustalenia, opartego na stosownych dowodach, czy doszło w ogóle do naruszenia prawa, nie można dokonywać oceny charakteru tych naruszeń. Wskazać bowiem należy, iż naruszenie jakiegokolwiek przepisu, który ma zastosowanie w danej sprawie, nie oznacza samo przez się, iż decyzja w sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. W takiej sytuacji konieczna była kompleksowa ocena przez organ nadzoru materiału dowodowego i wyciągnięcie stosownych wniosków na podstawie dowodów, które w sprawie udało się zgromadzić. W niniejszej sprawie takimi dokumentami, na podstawie których organ nadzoru oparł swoje rozstrzygnięcie była właśnie kwestionowana decyzja z dnia [...] lipca 1997 r., postanowienie prostujące Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r. oraz decyzja Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lipca 1997 r. nie można postawić zarzutu, aby decyzja ta rażąco naruszała prawo. Zawarte w skardze twierdzenie skarżącej, że kwestionowana w postepowaniu nadzorczym decyzja rażąco narusza prawo, gdyż w dniu [...] sierpnia 1988 r. przedmiotową działką władała M. L. Ta okoliczność ma wynikać z twierdzenia skarżącej B. P. oraz z decyzji [...] Spółdzielni [...] z dnia [...] października 1987 r. Jak wyżej już wskazano, matarialnoprawną podstawę decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. stanowi art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu [...] sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Na podstawie powołanego przepisu grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub własność gminy mógł być oddany w zarząd, użytkowanie bądź użytkowanie wieczyste wyłącznie posiadaczowi tego gruntu. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że przedmiotowa nieruchomość (aktualnie oznaczona jako działki nr [...]) była w dniu 1 sierpnia 1988 r. własnością Skarbu Państwa. Przedmiotem sporu pozostaje natomiast kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność, czy w dniu 1 sierpnia 1988 r. "[...]" S.A. była posiadaczem tej nieruchomości. W tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w przepisie art. 156 §1 kpa. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Powyższe wymagało zaznaczenia z uwagi na zarzuty podnoszone w sprawie przez skarżącą, a dotyczące sposobu prowadzenia postępowania dowodowego. W kontekście powyższego, za całkowicie nieuzasadnione należy uznać te z nich, które wskazują na brak przeprowadzenia przez organ administracji orzekający w sprawie nowego dowodu oświadczenia złożonego przez B. P. w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. oraz w postaci przydziału lokalu mieszkalnego z dnia [...] października 1987 r. Zauważyć bowiem trzeba, iż ze względu na istotę postępowania uregulowanego w art. 156 i nast. Kodeku organ ten nie tylko zobligowany był ustalić materiał dowodowy jakim dysponował organ powiatowy wydając kwestionowane orzeczenie, ale też nie miał żadnych podstaw do tego, aby czynić nowe ustalenia faktyczne w sprawie i gromadzić w tym celu nowe dowody. Nie temu bowiem służy tryb stwierdzenia nieważności decyzji. Abstrahując nawet od tego poglądu, ww. wyżej dowody nie świadczą w sposób bezsporny o nieposiadaniu spornej działki w dacie 1 sierpnia 1988 r. przez "[...]" S.A. Tak dokonanej oceny Sądu nie zmieniają zarzuty skargi, w tym te sprowadzające się do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia (w tym z przyczyn przedstawionych powyżej). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a uzasadnienie prawne i faktyczne wykazuje zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.