I SA/Wa 3084/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi B. P., G. Z. i K. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosków B. P., K. T. oraz G. Z. (następczyń prawnych po S. B.), decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 1976 r., nr [...]. B. P., K. T. oraz G. Z. wystąpiły z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżące zarzuciły : 1) brak możliwości skorzystania przez S. B. z odwołania od orzeczenia Prezydenta Miasta B. z uwagi na stan zdrowia; 2) brak możliwości otrzymania przez S. B. renty w zamian za przekazanie części gospodarstwa, a tym samym pozbawienie byłej właścicielki jedynego źródła utrzymania; 3) naruszenie art. 64 Konstytucji poprzez naruszenie przysługującego S. B. prawa własności nieruchomości; 4) naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. z 1974 r., Nr 21, poz. 118); 5) błędne wskazanie w decyzji numer przejętej nieruchomości; 6) brak wniosku o przejęcie nieruchomości w dacie wydania decyzji, a także brak podpisu S. B. na wniosku znajdującym się w aktach sprawy; 7) brak zgody zstępnej byłej właścicielki, tj. synowej – G. Z. na przejęcie gospodarstwa; Rozpoznając złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że analiza decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 1976 r., nr [...] wskazuje, iż podstawę prawną przejęcia na własność Państwa części gospodarstwa rolnego położonego w B., składającego się z działek ewidencyjnych o numerach: [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącego byłą własność S. B., stanowił art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Badając spełnienie przesłanek przejęcia ww. gospodarstwa na własność Państwa za spłaty pieniężne, organ stwierdził, iż łączna powierzchnia gospodarstwa S. B. wynosiła [...] ha, tymczasem sporną decyzją przejęto jedynie część tego gospodarstwa o pow. [...]ha. Łączny areał przekazanej na własność Państwa nieruchomości był mniejszy niż 2 ha gruntów rolnych i leśnych, a tym samym S. B. nie spełniała warunku do uzyskania renty określonego w art. 9 ust 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. W tej sytuacji możliwe było jedynie przejęcie ww. gospodarstwa za spłaty pieniężne, zgodnie z art. 28 ww. ustawy. Organ nadzoru uznał, że z decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 1976 r., nr [...] wynika ponadto, iż S. B. wystąpiła z wnioskiem o przejecie części gospodarstwa na własność Państwa. Powyższy pogląd oparł na analizie znajdującej się w aktach sprawy dowodach tj. wniosku z dnia 10 maja 1976 r., w którego nagłówku widnieją dane osobowe S. B. Pod wnioskiem znajduje się podpis "B." obok którego widnieje adnotacja "w imieniu matki córka B. G. ". Z postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] grudnia 1989 r., sygn. akt [...] wynika, że G. Z. (po mężu B.) nie była córką S. B., lecz jej synową. W konsekwencji organ przyjął , że podpis widniejący na wniosku pochodzi bezpośrednio od S. B. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skarżących, Minister uznał, iż stan zdrowia strony nie mógł być usprawiedliwieniem dla braku skorzystania z prawa zaskarżenia orzeczenia Prezydenta Miasta B. Rozpatrując drugi zarzut stwierdził, iż S. B. przekazała nieruchomości w zamian za spłaty pieniężne, nie zaś świadczenie rentowe. Organ uznał również za niezasadny trzeci zarzut, bowiem nie może być w przedmiotowej sprawie mowy o bezprawnym naruszeniu prawa własności. Przekazanie nieruchomości na własność Państwa było zgodne z wolą jej właścicielki i znajdowało oparcie w przepisach prawa a mianowicie ww. ustawie z dnia 29 maja 1974 r. Odnoszą się do czwartego zarzutu skarżących organ wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że warunek określony a art. 28 ust. 2 ww. ustawy został spełniony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta B. Wskazuje na to treść znajdującego się pośród akt sprawy wypisu z rejestru gruntów, sporządzonego przez Starostwo Powiatowe w B., który określa stan gospodarstwa S. B. na dzień [..] kwietnia 1976 r. Wynika z niego, że grunty nie przejęte decyzją Prezydenta Miasta B. stanowiły w większości użytki klasy III i IV. Mając na uwadze powyższe, jak również biorąc pod uwagę powierzchnię gruntów pozostawionych S. B. organ przyjął, że na pozostałej części gospodarstwa można nadal prowadzić towarową produkcję rolną. Rozpatrując piąty zarzut Minister wskazał, iż podanie w decyzji Prezydenta Miasta B. działki o numerze [...] zamiast działki nr [...], której właścicielką była S. B. stanowi oczywistą omyłkę pisarską, nie ma natomiast wpływu na orzekanie w zakresie rażącego naruszenia prawa przez Prezydenta Miasta B. Rozpatrując szósty zarzut organ administracji stwierdził, iż fakt, że znajdujący się w aktach archiwalnych sprawy wniosek o przejęcie gospodarstwa na własność Państwa został opatrzony datą 10 maja 1976 r. podczas gdy decyzja o przejęciu gospodarstwa wydana została [...] kwietnia 1975 r. nie świadczy jeszcze o rażącym naruszeniu prawa. Sam fakt zalegania w aktach archiwalnych wniosku świadczy o istnieniu woli S. B. na przekazania części swego gospodarstwa na własność Państwa w zamian za spłaty pieniężne. Ponadto wola ta istniała w dacie wydawania decyzji przez Prezydenta Miasta B., co było możliwe do ustalenia na podstawie dowodów pośrednich. Z decyzji o przejęciu wynika, iż została ona wydana na wniosek S. B. Była właścicielka nigdy nie kwestionowała ww. rozstrzygnięcia, czynią to dopiero jej następcy prawni. Odnosząc się do zarzutu siódmego należy stwierdził, iż G. Z. - synowa S. B. nie należy do kręgu zstępnych a zatem zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Z powyższych ustaleń – zdaniem Ministra- wynika zatem, iż spełnione zostały przesłanki przejęcia na własność Państwa za spłaty, części gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącego byłą własność S. B. W końcowej części uzasadnienia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że w zakresie swoich kompetencji ma bowiem jedynie weryfikację w oparciu o art. 156 KPA orzeczeń wydawanych na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Nie jest zatem uprawniony do orzekania w zakresie zwrotu jak również ustalania odszkodowań za przejęte na własność Państwa nieruchomości, na podstawie ww. ustawy. Roszczenia te mają charakter cywilnoprawny i mogą być rozstrzygane jedynie przez sądy powszechne. Skargę na powyższą decyzję wniosły B. P., K. T. i G. Z. zaskarżając ją w całości. Wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2014 r. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciły: 1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez nie zastosowanie tego przepisu i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 1976 r. Nr [...], pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, 2. art. 7 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, przy naruszeniu interesu społecznego o słusznego interesu skarżących, 3. art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów Państwa. . Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, gdyż podniesione w niej zarzuty znane były Ministrowi przy jej wydawaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. Wskazać w pierwszej kolejności należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym formę nadzoru, prowadzonym na podstawie art. 156-158 kpa. Podlega ono takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, z tym że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy zawiera ona wady, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Wśród przyczyn skutkujących stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej ustawodawca wymienił, "rażące naruszenie prawa" - art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, iż rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Dodać trzeba, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem postępowania, który dotyczy oceny wadliwości decyzji czyli polega na szukaniu wad (wymienionych w art. 156 kpa), które tkwią w samej decyzji. Ocenę tę przeprowadza się według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania badanej decyzji. Organy prowadzące postępowanie nadzorcze oceniają całokształt materiału dowodowego zgromadzony w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Innymi słowy, organy nadzorcze nie prowadzą nowego postępowania dowodowego, lecz oceniają wadliwość decyzji - szukając wady tkwiącej w niej samej. Podstawę materialnoprawną decyzji, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżące, stanowią przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118, z późn. zm.). Zgodnie z art. 28 ww. ustawy istniała możliwość przejęcia nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego na własność Państwa za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty, a na pozostałej po przejęciu części gospodarstwa można było nadal prowadzić towarową produkcję rolną. Wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za spłaty pieniężne nie mogło nastąpić z urzędu, lecz tylko na wniosek właściciela. Strona skarżąca nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 1976 r. dopatrywała się przede wszystkim w przejęciu gospodarstwa rolnego ich poprzedniczki prawnej – S. B. bez jej zgody . Do uznania naruszenia prawa za rażące niezbędne jest - jak wskazano wyżej- stwierdzenie następujących przesłanek: w sprawie w zakresie objętym decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny, treść decyzji pozostawała w oczywistej sprzeczności z treścią obowiązującego prawa i charakter naruszenia prawa był tego rodzaju, że prowadziłoby to do niemożności zaakceptowania tej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Wymienione warunki nie zostały wykazane w stosunku do decyzji z dnia [...] kwietnia 1976 r. Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej dotyczącej wydania decyzji bez stosownego wniosku zauważyć należy, iż w aktach administracyjnych znajduje się wniosek S. B. o przejęcie za spłaty pieniężne na rzecz Skarbu Państwa działek nr [...] z [...] maja 1976 r. Do wniosku dołączony jest protokół oszacowania nieruchomości rolnych zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z 22 stycznia 1974 r. (M.P. Nr 7, poz. 54) oraz z Zarządzeniem Naczelnika Powiatu w B. z dnia [...] lutego 1975 r. Analizując powyższe stwierdzić należy, iż materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1976 r. wydana została wbrew woli S. B. i bez jej wcześniejszego ustnego wniosku w tym zakresie, zaś złożenie wniosku w formie pisemnej, już po dacie decyzji, stanowiło potwierdzenie jedynie jej woli w tym przedmiocie. Wskazuje na to brak wykorzystania środków procesowych w stosunku do decyzji, z której treścią strona się nie zgadzała. Wypada wskazać jednocześnie, iż w sprawie nie mogłoby odgrywać kluczowego znaczenia ewentualne uchybienie procedurze przy wydawaniu decyzji z 1976 r. polegające np. na ewentualnym braku potwierdzenia w protokole wniosku złożonego ustnie. Tego rodzaju uchybienie nie mogłoby prowadzić do zniweczenia ówcześnie wyrażonej woli strony. Zdaniem sadu nieracjonalnym byłoby przecież składanie wniosku, po wydaniu decyzji orzekającej o przejęciu gospodarstwa za spłatę, w sytuacji gdyby nie było woli przekazania gospodarstwa. Ponadto na złożenie stosownego wniosku przez S. B., wskazuje brak wykorzystania środków procesowych w stosunku do decyzji, z której treścią strona się nie zgadzała. Podkreślić należy, że rażąca wadliwość decyzji nie może być domniemywana. W sytuacji gdy w okolicznościach konkretnej sprawy nie można jednoznacznie przesądzić tego faktu, to nie możemy też mówić iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Brak dokumentu lub jego wadliwość nie może z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję podlegającą kontroli w trybie nadzwyczajnym, skoro ustalenie jego treści jest możliwe na podstawie innych dokumentów i okoliczności sprawy. Stwierdzić w tym miejscu trzeba, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 roku, sygn. akt IV SA 1342/98, LEX nr 45699; z dnia 24 sierpnia 2010 roku, sygn. akt I OSK 1415/09). Dalsza przesłanka, a mianowicie nie spełnianie przez rolnika warunków do uzyskania renty również została spełniona. Art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. wskazywał , że warunkiem przekazania gospodarstwa za rentę było przekazanie przez rolnika wszystkich nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa obejmujących co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych , natomiast łączna powierzchnia gospodarstwa S. B. wynosiła [...] ha. Została również spełniona ostatnia przesłanka dotycząca możliwości prowadzenia na nieprzejętej części gospodarstwa towarowej produkcji rolnej, co szczegółowo opisał w decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ustalenie organu w tym zakresie sąd w składzie orzekającym w całości podziela i przyjmuje za własne. Z powyższego wynika, iż nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1976 r. Nie można zarzucić ówczesnemu organowi, iż orzekł wbrew temu co wynikało z materiału dowodowego sprawy. Ponadto należy zauważyć, że z akt administracyjnych wynika, że ustalone kwestionowaną decyzją spłaty pieniężne za przejęta część gospodarstwa S. B. w wysokości [...] zł zostały wypłacone (adnotacja na decyzji B. w B.), którego to faktu zdają się nie zauważać skarżące. Tym samym należy uznać wszystkie podniesione w skardze zarzuty za niezasadne. Na marginesie należy zauważy, że w tym postępowaniu sąd oraz organ administracji zajmował się wyłącznie oceną decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 1976 r. orzekającą o przejęciu za spłaty pieniężne czterech działek o łącznej powierzchni [...] ha od S. B., poza oceną były natomiast decyzje wymienione w skardze (decyzja z dnia [...] lutego 1977 r. i z dnia [...] września 1977 r.) Mając na względzie wszystkie wyżej wykazane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.