I SA/Wa 312/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Monika Nowicka (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2008 r. sprawy ze skargi [...] Zakładu [...] SA w G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] lipca 1996 r. nr [...] o przekazaniu w użytkowanie wieczyste [...] Zakładowi [...] S.A. w G. nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa, położonej w P. przy ul. [...] – i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Decyzją z dnia [...] lipca 1996 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w G. orzekł o przekazaniu w użytkowanie wieczyste [...] Zakładowi [...] S.A. w G. nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa, położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz [...] o powierzchni [...] m2, nieodpłatnym przekazaniu prawa własności znajdujących się na tym gruncie budynków i budowli oraz ustalił wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Pismem z dnia 22 lutego 2002 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. złożył do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił uwzględnienia powyższego wniosku, rozpatrując zaś sprawę w toku instancji odwoławczej Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyżej wymieniona decyzja Ministra Infrastruktury została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 350/04 z uwagi na to, że w postępowaniu nie brał udziału aktualny wieczysty użytkownik gruntu objętego treścią decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] lipca 1996 r. Rozpatrując sprawę ponownie, z prawidłowo ustalonymi już stronami postępowania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] lipca 1996 r. a rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej, na skutek odwołania Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska Minister Infrastruktury podniósł, że badana w postępowaniu nadzorczym decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] lipca 1996 r. wydana została na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) który stanowił, że posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu l sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Kierownik Urzędu Rejonowego w G. ustalił, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca własność Skarbu Państwa, była w posiadaniu [...] Zakładu [...] w G. w dniu l sierpnia 1988 r. Sporną natomiast kwestią był charakter posiadania przedmiotowej nieruchomości. W toku postępowania nadzorczego ustalono, iż [...] Zakład [...] w G. użytkował nieruchomość tę na podstawie umowy dzierżawy nr [...] zawartej pomiędzy Okręgową Dyrekcją Gospodarki Wodnej a Zakładem Energetycznym w G. z dnia [...] stycznia 1980 r. na okres od l stycznia 1980 r. do 31 grudnia 1990 r. przedłużaną następnie aneksem nr [...] do dnia [...] grudnia 1993 r. oraz aneksem nr [...] do dnia 31 grudnia 2003 r., co oznaczało, że w momencie wydawania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] lipca 1996 r. [...] Zakład [...] był posiadaczem zależnym spornej nieruchomości. Organ wojewódzki przy tym uznał, że w tym wypadku istniało posiadanie rozumiane jako fizyczne władztwo, natomiast [...] Zakład [...] w G. nie legitymował się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej, bowiem umowa dzierżawy nie mogła być umową obowiązującą. Powyższe wynikało z poglądu Wojewody, iż Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej - jako wydzierżawiający - nie legitymowała się jakimkolwiek tytułem prawnym do gruntu, zaś o przekazanie gruntu w trwały zarząd wystąpiła dopiero w 2002 roku. W tych warunkach Minister podniósł, że ocena ważności umowy dzierżawy mogła być dokonywana jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Organ administracji bowiem nie jest uprawniony do takiej oceny umowy. Skoro zaś jednak obydwie strony zgodziły się na postanowienia zawarte w w/w umowie dzierżawy i umowę podpisały, to tym samym należało uznać, że dzierżawca legitymował się dokumentem o przekazaniu gruntu, o jakim mowa w art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Minister też uznał, że powołanie się na treść art. 339 kodeksu cywilnego, zawierającego domniemanie posiadania samoistnego, nie mogło być uznane za zasadne, wobec istnienia dokumentów potwierdzających władanie nieruchomością przez [...] Zakład [...] w G. na podstawie umowy dzierżawy, a zatem potwierdzających, że władanie to miało charakter zależny. Organ podkreślił, że nie został natomiast nadal wyjaśniony charakter uprawnień Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej do spornego gruntu, znajdującego się w strefie zalewowej zbiornika wodnego, a w związku z tym kwestia możliwości rozdysponowania tego gruntu na rzecz podmiotów innych, niż podmioty realizujące zadania z zakresu prawa wodnego. Organ wojewódzki ustalił bowiem jedynie, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. dopiero w 2002 roku wystąpił o przekazanie spornego gruntu w trwały zarząd. Wniosek z 2002 r. łączy się jednak z kwestią nabycia trwałego zarządu z mocy prawa w trybie art. 217 prawa wodnego, co nie wyjaśnia charakteru i zakresu władania spornym gruntem przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2005 r. Nr 239, poz. 2019), ani też kwestii ograniczeń w dysponowaniu tym gruntem wynikających z prawa wodnego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniósł [...] Zakład [...] S.A. w G. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił jej naruszenie art. 138 § 2 i art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący twierdził w szczególności, że decyzja Ministra Infrastruktury w istocie swej prowadzi do konieczności rozszerzenia materiału dowodowego w oparciu, o który Kierownik Urzędu Rejonowego w G. wydał decyzję z dnia [...] lipca 1996 r., co było rzeczą niedopuszczalną, z uwagi na niemożność poszerzania materiału dowodowego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto wyjaśnienie kwestii uprawnień Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. do przedmiotowego gruntu, które – zdaniem skarżącego – nie istniały – mogło zostać uczynione przez organ II instancji, bez potrzeby uchylania decyzji Wojewody [...]. Ponadto skarżący zwracał również uwagę na problem nieodwracalnych skutków prawnych jakie wywołała kwestionowana decyzja z 1996 r., co uniemożliwia zastosowanie w stosunku do niej rozstrzygnięć kasacyjnych przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 6 czerwca 2008 r. uczestnik postępowania Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że zarzuty skarżącego były błędne, gdyż w zaskarżonej decyzji Minister jedynie pouczył jedynie, że kwestionowanie ważności umowy dzierżawy może odbywać się przed sądem powszechnym a nie przed organem. Ponadto akcentował, że Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej ( poprzednik prawny uczestnika ) miała tytuł prawny do spornej nieruchomości i była uprawniona do zawierania – w imieniu Skarbu Państwa – umów dzierżawy. Jednocześnie ( z ostrożności procesowej), powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, uczestnik sygnalizował, iż wydzierżawiający nie musi być właścicielem przedmiotu dzierżawy. W tych warunkach – zdaniem uczestnika - nie było możliwe uwłaszczenie skarżącego decyzją z 1996 r., wydaną w trybie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1985 r., bowiem legitymował się on dokumentem o przekazaniu gruntu, a kwestia nieodwracalnych skutków prawnych należała do kompetencji organu orzekającego o stwierdzeniu nieważności decyzji (a nie jej odmowie). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie była zasadna i z tego powodu podlegała oddaleniu. Podstawową kwestią w przypadku wniosku składanego w trybie art. 157 § 1 k.p.a. a więc wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje interes prawny w tego rodzaju postępowaniu – w rozumieniu art. 28 k.p.a. W przypadku bowiem, gdy wniosek taki pochodzi od podmiotu, który nie powinien być stroną tego rodzaju postępowania, choćby nawet podnoszona przez niego argumentacja merytoryczna istotnie świadczyła o wadliwości kwestionowanej decyzji, organ winien odmówić wszczęcia takiego postępowania a nie odmawiać stwierdzenia nieważności danej decyzji. Z tego powodu pierwszoplanowym zagadnieniem, jakie wystąpiło w tej sprawie było dokładne wyjaśnienie uprawnień wnioskodawcy do przedmiotowego gruntu, co winno być uczynione już przez organ I instancji, na co słusznie zwrócił uwagę organ centralny. Nadmienić wypada, że wyjaśnienie tego zagadnienia może - w okolicznościach tej sprawy - wiązać się z szerszym postępowaniem, co uzasadniało uchylenie decyzji Wojewody i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kwestionowana decyzja została wydana na zasadzie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) zgodnie z którym, posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu l sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Należy w tym miejscu podkreślić, że powyższy przepis dotyczył zatem tych wszystkich posiadaczy, którzy nie legitymowali się tytułem posiadania (vide: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 1997 r. sygn. akt II CKU 52/96 LEX nr 29534 ). Tymczasem – jak wynika z akt sprawy – skarżący swoje posiadanie opierał na umowie dzierżawy, zatem miał tytuł prawny do wykonywania w stosunku do spornej nieruchomości uprawnień posiadacza zależnego. Posiadanie (zarówno samoistne jak i zależne) zawiera w sobie dwa elementy tj. dzierżenie (corpus ) i wolę posiadania (animus) a umowa, mocą której następuje wydzierżawienie gruntu, istotnie nie musi być zawierana tylko i wyłącznie przez jej właściciela, bowiem przepisy kodeksu cywilnego, regulujące ten rodzaj umowy (art. 693 i nast. k.c.) , takiego wymogu nie przewidują. Podkreślić wypada, że w niniejszej sprawie strony zawarły umowę dzierżawy i ją przedłużały, płacony był przez dzierżawcę czynsz i w trakcie trwania umowy, żadna ze stron jej nie kwestionowała. Słusznie zatem Minister zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w tych warunkach twierdzenie przez organ I instancji, iż umowa ta była nieważna, bo wydzierżawiający nie był właścicielem gruntu, było wadliwe. W tych okolicznościach tylko sąd cywilny mógłby ewentualnie ustalić, iż wspomniana umowa była nieważna. Wojewoda dokonując zaś samodzielnie takiej oceny, wyszedł istotnie poza swoje kompetencje. Jednocześnie wyraźnie trzeba zaakcentować, że – w wbrew twierdzeniom zawartym w skardze – Minister nie zalecał, aby wynik postępowania w tej sprawie uzależniać od rozstrzygnięcia sądu powszechnego, a jedynie zwrócił uwagę organowi I instancji na niewłaściwość jego postępowania i wyjaśnił na czym ta niewłaściwość polegała. Problematyka nieodwracalnych skutków prawnych dochodzi do głosu jedynie w przypadku, gdy zostanie stwierdzone, że dana decyzja rażąco narusza prawo a zatem – na tym etapie sprawy – ten problem był przedwczesny. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – orzekł jak w sentencji.