I SA/Wa 3125/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2014 r. sprawy ze skargi H. D., T. D., G. D. i B. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...], którą organ orzekł, że nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy majątku G. zapisana uprzednio w księdze gruntowej G. tom I wykaz 1, stanowiąca byłą własność J.D., oznaczona aktualnie w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...],[...], o łącznej pow. [...] ha, podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę Wojewodzie [...] do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wnioskami z dnia [...], zmodyfikowanymi pismem z dnia [...], H.D., G.D., T.D. i B.G. zwróciły się o wydanie decyzji stwierdzającej, że część nieruchomości położonej w G, gm. N. nad N., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w N. n. N., zabudowanej pałacem i otaczającym go parkiem, nie podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3 , poz. 13 z późn. zm.), albowiem ta część nieruchomości nie stanowiła nieruchomości ziemskiej i nie była wykorzystywana na potrzeby reformy rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wyłączenia danej nieruchomości ziemskiej lub jej części spod działania dekretu z 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wymaga ustalenia, jakiego rodzaju grunty wchodziły w skład badanej nieruchomości, a następnie zbadania, czy z uwagi na ich charakter (przeznaczenie) poszczególne rodzaje gruntów nadawały się do wykorzystania na cele reformy rolnej, a jeżeli nie miały samodzielnie charakteru rolnego - czy pozostawały w związku funkcjonalnym z rolniczą częścią majątku. Podkreślił, że podstawową kwestią jest zatem możliwie precyzyjne zdefiniowanie rodzajów użytków wchodzących w skład nieruchomości objętej żądaniem wnioskodawców, natomiast w decyzji Wojewody [...] z [...] tego elementu zabrakło, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na poczynienie przez organ odwoławczy własnych ustaleń w tym zakresie. Wskazał, że w przypadku nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania nie ulega wątpliwości, iż w jej skład wchodził: park, pałac oraz budynki gospodarcze. Jednak ze zgromadzonego materiału dowodowego należy wnosić, iż w chwili przejęcia majątku w G. na własność Skarbu Państwa kompleks pałacowo-parkowy nie zajmował 10,4 ha i nie odpowiadał granicom dzisiejszych działek ewidencyjnych. Z pisma Dyrektora Archiwum Państwowego w B. z [...] wynika, że ewidencja majątku z 1945 r. wykazała, iż pod zabudową (bez sprecyzowania, czy chodzi o zabudowę mieszkalną czy gospodarczą) znajdowało się [...] ha, zaś park zajmował [...] ha. Organ wskazał, że nie jest więc jasne, na jakiej podstawie Wojewoda [...] uznał, że zespół pałacowo-parkowy zajmował powierzchnię odpowiadającą sumie powierzchni dzisiejszych działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...]. Nie zostało też wyjaśnione, czy poza zespołem pałacowo-parkowym na terenie objętym wnioskiem stron znajdowały się inne rodzaje użytków, a jeśli tak, to jakie. Organ zauważył też, iż Wojewoda orzekł o "nieruchomości, stanowiącej zespół pałacowo-parkowy majątku G. zapisanej uprzednio w księdze gruntowej G. tom I wykaz 1, byłej własności J.D., oznaczonej aktualnie w ewidencji gruntów jako działki nr: [...],[...],[...] o łącznej pow. [...] ha", gdy tymczasem z akt sprawy wynika, że sama działka [...] ma powierzchnię [...] ha, natomiast łącznie działki objęte wnioskiem mają powierzchnię [...] ha. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi organ pierwszej instancji naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, nie wyjaśniając dostatecznie stanu faktycznego sprawy - nie określając, gdzie znajdował się park stanowiący część nieruchomości, o której mowa we wniosku stron. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] złożyły H.D., T. D., G.D., B.G., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 kpa, polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy oraz zgromadzone dowody uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. Zdaniem skarżących organ błędnie uznał, iż na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie jest w stanie stwierdzić, jak przebiegały granice parku. Skarżące wskazały, że wszelka działalność rolnicza odbywała się poza sporną nieruchomością. Zgromadzone w sprawie dowody pozwalają przyjąć, iż teren pałacowo-parkowy nigdy nie był wykorzystywany do produkcji rolnej, nie mógł nawet służyć w tym celu, dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego był całkowicie zbędny. W ocenie skarżących organ odwoławczy, biorąc pod uwagę zgromadzone w sprawie dowody oraz ustalenia faktyczne, winien uchylić decyzję Wojewody [...] i orzec, że część nieruchomości położonej w G., gm. N. nad N., dla której Sąd Rejonowy w N. n. N. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], zabudowanej pałacem i otaczającym go parkiem, nie podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270, zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest kasacyjna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Słusznie organ odwoławczy wskazuje, iż zakresie organ I instancji nie usunął wbrew nakazom wynikającym z brzmienia art. 7 i 77 oraz art. 80 kpa wątpliwości dotyczące stanu faktycznego w zakresie zdefiniowania rodzajów użytków wchodzących w skład nieruchomości objętej żądaniem wnioskodawców. Zasadnie organ II instancji podnosi, iż zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, iż w chwili przejęcia majątku G. na własność Skarbu Państwa kompleks pałacowo-parkowy zajmował [...] ha i odpowiadał granicom dzisiejszych działek ewidencyjnych. Wojewoda [...] w treści swojego rozstrzygnięcia przyjął, iż zespół pałacowo –parkowy stanowi działki ew.[...], nr [...] oraz [...] a jego łączna powierzchnia wynosi [...] ha. Orzeczenie to pozostaje jednak w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania (vide ewidencja majątku z 1945r.- pismo Dyrektora Archiwum Państwowego w B. z dnia [...])z którego wynika, iż sama działka o nr [...] ma powierzchnie [...] ha, zaś łączna suma powierzchni działek wymienionych w decyzji organu I instancji jako zespół pałacowo-parkowy wynosi [...] ha. Mając na uwadze kompetencje organu odwoławczego zadaniem tego organu było ewentualne przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w tym zakresie na podstawie art. 136 kpa umożliwiającego merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Odmiennie jednak należy ocenić potrzebę ustalenia stanu faktycznego w podstawowym zakresie jaki jest przedmiot postępowania tj. gdzie znajdował się zespół pałacowo-parkowy, jakie działki (lub części działek) ewidencyjne obejmował, jaki był rodzaj użytków wchodzących w jego skład oraz jaka była powierzchnia tego zespołu. Przeprowadzenie postępowania w tym zakresie przez organ odwoławczy naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa i pozbawiłoby strony zagwarantowanej konstytucyjnie ochrony prawnej w postaci możliwości odwołania się od niekorzystnej decyzji w toku instancji postępowania administracyjnego. Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie cytowanego wyżej art. 136 k.p.a. Brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak należy zauważyć, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 6 z 10 stycznia 2011, Poz. 18). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie ulega wątpliwości, iż to organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Należy jednak wskazać, iż ustalenie przedmiotu postępowania tj. gdzie znajdował się zespół pałacowo-parkowy, jakie działki (lub części działek) ewidencyjne obejmował , jaki był rodzaj użytków wchodzących w jego skład oraz jaka była powierzchnia tego zespołu wykracza poza normę art. 136 kpa ze względów wyżej przez Sąd omówionych. Z tych wszystkich względów należało skargę oddalić, uznając decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za prawidłową i nienaruszającą przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy. Mając powyższe na uwadze należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).