I SA/Wa 3127/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Piotr Przybysz Protokolant specjalista Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lutego 1979 r., nr [...] została przejęta na własność Państwa część gospodarstwa rolnego składającego się z działek ewidencyjnych nr: [...] o łącznej pow. [...] ha, położonego w obrębie [...], gmina [...], stanowiącego byłą własność A. i B. małż. B. oraz Z. K. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika wystąpił Z. K. wskazując, że akt własności ziemi dotyczący przedmiotowej nieruchomości został sfałszowany, a decyzja Naczelnika nie została doręczona do [...] wobec czego wnioskodawca nie otrzymał należności z tytułu przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa. Ponadto, dokumenty dotyczące przejęcia gospodarstwa zostały celowo zagubione przez Urząd Gminy w [..]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji z dnia [...] lutego 1979 r. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej powyższą decyzją. wystąpił Z. K. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2012 r. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowił przepis art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). W myśl ust. 1 art. 53 jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek w całości lub w części przejęte odpłatnie przez Państwo. Natomiast ust. 3 cytowanego przepisu stanowił, iż nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być przejęte w myśl ust. 1 również od właściciela, który spełniał warunki do emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, jeżeli nabył on prawo do emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie innych przepisów. Odpłatne przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Państwa, zgodnie z art. 57 ww. ustawy, następowało na podstawie decyzji naczelnika gminy. Następnie, Minister wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, tj. aktu własności ziemi z [...] r., nr [...] wynika, że A. i B. małż. B. oraz Z. K. byli współwłaścicielami gospodarstwa rolnego składającego się z działek ew. nr: [...] o łącznej pow.[...] ha, położonego w obrębie [...], gmina [...]. Z dokumentu tego wynika również, iż ww. nie spełniali warunków do uzyskania emerytury, o których mowa w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, gdyż w dniu wydania przez Naczelnika Gminy [...] decyzji A. i B. małż. B. oraz Z. K. mieli ukończone odpowiednio [...] lat. Ponadto, spośród zgromadzonych w sprawie materiałów archiwalnych brak jest dokumentów potwierdzających, że byli współwłaściciele gospodarstwa spełniali pozostałe warunki do uzyskania emerytury, o których mowa w art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy. Z materiału dowodowego sprawy nie wynika także, aby byłym współwłaścicielom gospodarstwa przysługiwała renta inwalidzka, o której mowa w art. 10 ww. ustawy. Ustaleń tych nie kwestionuje również Z. K., a w aktach sprawy znajduje się podpisany przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wniosek o przejęcie na własność Państwa ww. gospodarstwa, z wyłączeniem działek we wniosku wymienionych. W konsekwencji, w ocenie organu, w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki kwalifikujące opisane nieruchomości do przejęcia na rzecz Państwa za spłaty pieniężne. Natomiast, odnosząc się do zarzutu Z. K., jakoby decyzja Naczelnika nie została doręczona do [...], skutkiem czego wnioskodawca nie otrzymał należności z tytułu przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa, Minister wskazał, że kwestia ta ma charakter następczy i nie ma wpływu na orzekanie w zakresie prawidłowości kwestionowanej decyzji Naczelnika z dnia [...] lutego 1979 r. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut strony dotyczący sfałszowania aktu własności ziemi z [...] r., bowiem okoliczność taka nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu. Ponadto, nie można uwzględnić zarzutu dotyczącego celowego zagubienia przez Urząd Gminy w [...] dokumentów dotyczących przejęcia ww. gospodarstwa, bowiem komplet akt archiwalnych dotyczących przejęcia na rzecz Państwa tej nieruchomości znajduje się w posiadaniu Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Na decyzję Ministra z dnia [...] kwietnia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. K. zarzucając, że przyznanej mu spłaty nigdy nie otrzymał, w przeciwieństwie do [...] – A. B. i B. B. W ocenie skarżącego decyzja Naczelnika nie została doręczona do [...], bowiem Urząd Gminy celowo zgubił jego dokumenty. W konsekwencji, skarżący ponowił zarzuty prezentowane w postępowaniu administracyjnym nie zgadzając się z decyzją Ministra. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 981/12 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podniósł, że skarga jest zasadna ze względu na naruszenie przepisów o właściwości, albowiem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] winien był rozpoznać właściwy wojewoda. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwość Ministra zakwestionował z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206). Zdaniem Sądu, od dnia 1 kwietnia 2009 r., to wojewoda jest właściwy do prowadzenia postępowania nadzorczego, bowiem zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do jego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej, niezastrzeżone dla innych organów tej administracji. Zmiana ta w dotychczasowym ukształtowaniu pozycji wojewody spowodowała konieczność ustalenia właściwości organu nadzorczego w zależności od tego jakiego stopnia organ wydawał decyzję mającą być poddaną kontroli w trybie nadzorczym. Jeżeli organ I instancji, wówczas wojewoda, jeżeli zaś drugiej – to minister. Naczelny Sąd Administracyjny, wydanym na skutek skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 58/13 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawach dotyczących odpłatnego przejmowania nieruchomości rolnych wejście w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie spowodowało zmiany we właściwości organu nadzoru. Decydującymi są bowiem przepisy prawa materialnego, z którego wywodzi się kompetencja organu do działania. Skoro sprawy należą do właściwości organu podległego ministrowi, to ten organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, jako organ wyższego stopnia, wskazany w art. 157 § 1 k.p.a. Decyzje zaskarżone przez Z. K. nie były zatem dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i w ponownym postępowaniu Sąd I instancji podda je ocenie, co do ich zgodności z prawem materialnym. Na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. Z. K. podtrzymał skargę oraz wniósł aby Sąd przyznał rekompensatę za przejętą nieruchomość. Jednocześnie wniósł aby pracownik organu przedłożył pismo, że skarżący otrzymał zapłatę za przejętą nieruchomość. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Stosownie zaś do art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w niniejszej sprawie. Dokonując zatem ponownie oceny zaskarżonej decyzji oraz mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 58/13, Sąd uznał właściwość Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosku Z. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1979 r. Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r., jak i decyzja ją poprzedzająca z dnia [...] marca 2012 r., nie naruszają przepisów prawa. Kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena tej decyzji pod kątem kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem, postępowanie takie nie może prowadzić do ponownego rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2006r., sygn. akt II OSK 490/05, (publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, iż "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, widoczne gołym okiem, a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Przy tym, należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu. Aby stwierdzić więc nieważność decyzji ostatecznej (w niniejszej sprawie decyzji Naczelnika z 1979 r.) Minister zobowiązany był do oceny czy organ wydając w 1979 r. wyżej opisany kontrolowany akt rażąco naruszył przepisy prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04 (publ. Lex 165717). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Odnosząc powyższe rozważania prawne na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że podstawę prawną decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1979 r. stanowił art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Według ust. 1 powołanego przepisu, jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego rolnika, mogły być na jego wniosek w całości lub w części przejęte odpłatnie przez Państwo. Przy czym stosownie do ust. 3 cytowanego artykułu nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być przejęte w myśl ust. 1 również od właściciela, który spełniał warunki do emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ww. ustawy, jeżeli nabył on prawo do emerytury lub renty na podstawie innych przepisów. Postępowanie w sprawie przejęcia nieruchomości na własność Państwa było zatem postępowaniem wszczynanym na wniosek zainteresowanego rolnika. W aktach sprawy znajduje się - podpisany przez wszystkich współwłaścicieli, tj. A. B., B. B. i Z. K. - wniosek z dnia [...] maja 1975 r. o przejęcie na własność Państwa gospodarstwa za spłaty pieniężne, z wyłączeniem działek nr [...]. Prawo własności powyższej nieruchomości przysługujące ww. osobom wynika z aktu własności ziemi z [...] r., nr [...]. Z aktu tego wynika także, iż na dzień wydania decyzji z 1979 r. byli właściciele nieruchomości nie spełniali warunku do uzyskania emerytury, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy, albowiem A. B. miała [...] lat, B. B. miał [...] lata a Z.K. miał [...] lat. Ustawodawca zaś wymagał, dla uzyskania emerytury, spełnienia wszystkich warunków łącznie określonych w przepisie art. 2 ust. 1. Z akt sprawy nie wynika także aby dawni współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości byli uprawnieni do uzyskania renty inwalidzkiej, o której mowa w art. 10 cytowanej ustawy. Materiał dokumentacyjny sprawy wskazuje zaś, że przejęcia dokonano odpłatnie, o czym świadczy treść decyzji z 1979 r. Spłatę za przejętą nieruchomość ustalono na kwotę [...] zł. Jak słusznie uznał organ nadzorczy, na ocenę decyzji Naczelnika Gminy w [...] nie może mieć wpływu kwestia ewentualnego nieotrzymania spłaty przez Z. K. za przejętą nieruchomość. Sąd zauważa, że ustawodawca nie uzależnił skuteczności decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa od okoliczności pobrania ustalonej kwoty pieniężnej w decyzji. Decyzja określała jedynie wartość przejętej nieruchomości i zasady płatności tej należności. Brak w aktach administracyjnych sprawy dokumentu potwierdzającego otrzymanie spłaty przez Z. K., po ponad 30 latach od wydania kwestionowanej decyzji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa, czego domaga się skarżący. W ocenie Sądu, organ dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego i zasadnie stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] nie jest obarczona wadą kwalifikowaną, która uzasadniałaby wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w trybie art. 156 k.p.a. Jednocześnie, Sąd nie jest uprawniony do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie rekompensaty za przejęte nieruchomości na mocy decyzji z 1979 r., albowiem jego rola sprowadza się tylko do oceny zaskarżonej decyzji Ministra z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku ----------------------- 6