IV SA/Wa 981/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2012 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 981/12 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].04.2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...].03.2012 r., w której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy W. z dnia [...].02.1979 r., orzekającej o odpłatnym przejęciu na własność Państwa, na podstawie ustawy z dnia 27.10.1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32, poz. 140). - na wniosek B. B., A. B. oraz Z. K. - części gospodarstwa rolnego o łącznej pow. 0,6345 ha, położonego we wsi W.. Minister rozpoznając niniejszą sprawę po raz kolejny, na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wywiódł, iż wszyscy ówcześni wnioskodawcy, ze względu na wiek, nie spełniali warunków do otrzymania emerytury. Nie może także budzić wątpliwości złożenie przez nich wniosku o wykup przez Państwo wskazanej nieruchomości. Wniosek ten znajduje się bowiem w aktach sprawy. Nadto w decyzji z dnia [...].02.1979 r. dokonano szacunku przejętej nieruchomości i ustalono wysokość przysługujących im spłat. We wniesionej skardze Z. K. zarzucił, iż przyznanej mu spłaty nigdy nie otrzymał, w przeciwieństwie do siostry i szwagra – A. B. i B. B.. W jego ocenie, decyzja ta nie została doręczona do Banku Spółdzielczego we W., bowiem Urząd Gminy celowo zgubił jego dokumenty. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi potwierdziła trafność poprzedzającej ją decyzji tego organu, wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ze względu na naruszenie przepisów o właściwości. Tę kwalifikowaną wadę Sąd zobowiązany był dostrzec z urzędu, co nie jest równoznaczne z przesądzeniem o merytorycznej wadliwości wydanego rozstrzygnięcia. Kwestia ta jednak nie mogła stać się przedmiotem oceny Sądu w tym postępowaniu. Według normy art. 157 § 1 Kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia wskazuje art. 17 Kpa. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Natomiast wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zmienione lub zreformowane. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy ocenić według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanych decyzji. Jeśli nastąpiły zmiany w strukturze administracji publicznej, wówczas należy najpierw ustalić organ, na który przeszła w danych sprawach właściwość, a następnie określić organ wyższego stopnia. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 732, a także wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998r., sygn. akt III RN 83/98 OSNAPiUS 1999/9, poz. 293; postanowienie NSA z 2.01.2003r., sygn. akt. I SA 3120/01, Lex nr 81672). W aktualnym porządku prawnym nie obowiązuje akt normatywny, na podstawie którego doszło do przejęcia gospodarstwa rolnego (ustawa z 1977 r.) i w strukturze organów administracji państwowej brak organu jakim był naczelnik gminy - terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, który według ustawy z 1977 r. był organem właściwym do wydania decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa za spłaty pieniężne. W kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji przejmującej z dnia [...].02.1979 r. pouczono o możliwości wniesienia odwołania do ówczesnego Wojewody [...], z której to możliwości żaden z wnioskodawców nie skorzystał. Uprzednio w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywodzono, że reforma administracyjna kraju, przeprowadzona w 1998 r. poprzez zmianę szeregu ustaw prawa materialnego, ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668) nie wskazała organu właściwego w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości w oparciu m. in. o ustawę z dnia 29.05.1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32, poz. 140). Natomiast od dnia 27 maja 1990 r. sprawy dotyczące decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. - Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencji Nieruchomości Rolnych). Organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą datą poszukiwano w drodze ustalenia organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji. Organem tym w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych stał się Minister właściwy do Spraw Rolnictwa (por. m. in. postanowienie NSA z dnia 8.05.2008 r. o sygn. akt I OW 9/08). Powyższa kategoria spraw, dopóki istniały w prawie materialnym (jak długo nie przestała istnieć podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach), należała do spraw z zakresu administracji rządowej. Z tej też przyczyny uprzednią decyzją z [...].07.2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił odmowną decyzję Wojewody [...] i umorzył toczące się przed nim postępowanie nieważnościowe wskazując, iż nie był on właściwy do rozstrzygania. Zmiana właściwości w tych sprawach nastąpiła po raz kolejny z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206) - (por. m. in. postanowienie NSA z 21.05.2009 r., sygn. akt I OW 28/09). Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, tj. organów administracji rządowej. Wskazana przez Sąd ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie weszła w życie z dniem 1.04.2009 r., a w uprzednio obowiązującym stanie prawnym orzecznictwo NSA jednolicie przyjmowało w tego typu sprawach właściwość ministra, a nie wojewody. Skoro jednak Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi swą decyzję merytoryczną w tym przedmiocie wydał dopiero w dniu [...].03.2012 r. zobowiązany był uwzględnić zaistniałą, kolejną zmianę stanu prawnego, przesądzającą o obecnej właściwości organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy W. z dnia [...].02.1979 r., orzekającej o odpłatnym przejęciu na własność Państwa części gospodarstwa rolnego o łącznej pow. 0,6345 ha, położonego we wsi W.. Orzekając w tej sprawie dwukrotnie - na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - Minister pominął postanowienia art. 3 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy, z których wynika, że wojewoda w tej kategorii spraw jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kpa. W rozpatrywanej sprawie - po wejściu w życie wskazanej ustawy - właściwość organów administracji do weryfikacji decyzji wydanych przez ówczesne terenowe organy administracji państwowej należy oceniać przez pryzmat tego, czy ostateczna decyzja, w stosunku do której toczy się obecnie postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, została wydana przez organ "szczebla podstawowego" czy "wojewódzkiego", a więc - przez organ pierwszej czy drugiej instancji. Jeżeli weryfikowaną decyzję ostateczną wydał organ pierwszej instancji (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności stawał się wojewoda. Organem właściwym do orzekania w I instancji o nieważności decyzji minister byłby tylko wówczas, gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności została wydana przez organ drugiej instancji. W rozpatrywanej sprawie nie doszło do kontroli instancyjnej decyzji Naczelnika Gminy W. z dnia [...].02.1979 r., z uwagi na niewniesienie od niej odwołania. Wniosek o stwierdzenie jej nieważności winien zatem dniu [...].03.2012 r. rozpoznać właściwy wojewoda. Stanowisko to podzielane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, znalazło wyraz w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych po 1 kwietnia 2009 r. m.in. w postanowieniach: z dnia 21 maja 2009 r. I OW 28/09, z 10 czerwca 2010 r. I OW 41/10, z dnia 8 lipca 2010 r. I OW 65/10, z dnia 8 października 2010 r. I OW 104/10, I OW 105/10, I OW 107/10 oraz w wyroku z dnia 8 października 2010 r. I OSK 1691/09. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt. 1 i 2 sentencji rozstrzygnął na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt. 3 sentencji na podstawie art. 200 P.p.s.a. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy W. z dnia [...].02.1979 r. należy zastosować się do wskazań oraz oceny prawnej wyrażonych w tym wyroku, uwzględniając obowiązujący stan prawny.