I SA/Wa 3135/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Piotr Przybysz Protokolant specjalista Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi B. B., L. B. i E. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju solidarnie na rzecz skarżących B. B., L. B. i E. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania B. B., L.B. i E. W. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Naczelnik [...] ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 1974 r. ustalił odszkodowanie za zabudowania, uprawy roślinne oraz grunt nieruchomości [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpiły B.B., L. B. i E. W., zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wnioskodawczynie wskazały, że odszkodowanie winno zostać ustalone na podstawie wyników rozprawy, w trakcie której powinno nastąpić przedstawienie opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przy ustalaniu odszkodowania w postępowaniu wywłaszczeniowym było obligatoryjne – a w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wojewoda [...] ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r. Organ wojewódzki wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania w trybie nadzoru nie stwierdzono, aby kwestionowana decyzja była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Podnoszony natomiast przez wnioskodawczynie zarzut nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej a w konsekwencji niezapewnienie stronom możliwości zapoznania się z wyceną nieruchomości nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika bowiem, iż strony zapoznały się z wyceną nieruchomości oraz nie wniosły do niej żadnych zastrzeżeń. Od powyższej decyzji Wojewody odwołanie wniosły B. B., L. B. i E. W. Minister Infrastruktury i Rozwoju ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Minister podniósł, że kwestionowana decyzja w postępowaniu nazdorczym została wydana w oparciu o przepis art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94 ze zm.). Zgodnie z nim: przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie tej ustawy. Stosownie natomiast do art. 53 ust. 2 przepisy powołanej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosowane były odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1. Organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie omawianego artykułu odszkodowanie mogło być przyznane poprzednim właścicielom lub ich następcom prawnym, jeżeli nieruchomość spełniała łącznie dwa warunki: była domem jednorodzinnym lub działką budowlaną przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz przeszła na własność Skarbu Państwa po wejściu w życie ww. ustawy tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r. Jednocześnie biorąc pod uwagę, iż wszystkie grunty na obszarze [...] stały się własnością komunalną z dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], a następnie własnością Państwa, zgodnie z wykładnią celowościową za datę przejścia gruntu na rzecz Skarbu Państwa na użytek tej ustawy uznaje się datę faktycznej utraty władania nieruchomością przez dotychczasowych właścicieli. Wobec powyższego Minister wskazał, że w dniu wydania opisanej decyzji Naczelnika nieruchomość [...] była zabudowana domem jednorodzinnym o pow. [...] m2, co potwierdzają: elaborat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego biegłego w styczniu 1973 r. oraz zeznania J. P. i S. W. Z akt sprawy wynika również, iż spełniona została druga przesłanka, tj. utrata władania przez dotychczasowych właścicieli nad nieruchomością, która nastąpiła po 5 kwietnia 1958 r. Fakt ten potwierdza wydanie decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] maja 1972 r., nr [...] i przejęcie gruntu przez inwestora w dniu [...] lipca 1972 r. Przy czym, jak wynika z materiału dowodowego sprawy, organ przeprowadził odpowiednie postępowanie wyjaśniające. Operaty szacunkowe, na podstawie których ustalono wysokość odszkodowania zostały sporządzone przez biegłych rzeczoznawców zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Strony w toku postępowania miały zapewnioną możliwość zapoznania się z operatami, co potwierdziły własnoręcznymi podpisami. Zdaniem Ministra, nie znajduje potwierdzenia teza, iż strony nie mogły w sposób wyczerpujący zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w szczególności ze sporządzonymi operatami szacunkowymi. Z akt sprawy wynika bowiem w sposób jednoznaczny, iż strony zostały przesłuchane oraz udostępniono im sporządzone elaboraty szacunkowe. J. P. w dniu [...] maja 1973 r. oraz S. W. w dniu [...] października 1973 r. oświadczyły, że zapoznały się z wartością szacunkową zawartą w elaboratach i nie wnoszą zastrzeżeń. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wskazano, iż wysokość odszkodowania oparto na sporządzonych w styczniu 1973 r. elaboratach. Na egzemplarzu decyzji znajdującym się w aktach S. W. i J. P. potwierdziły, że decyzję otrzymały w dniu [...] kwietnia 1974 r. oraz nie wnoszą od niej odwołania. Następnie, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym fakt nieprzestrzegania przez ówczesne organy określonych procedur nie oznacza, że decyzja wydana w takim postępowaniu jest obarczona wadą skutkująca stwierdzeniem jej nieważności, w szczególności w sytuacji gdy strony prawidłowo zawiadomione o prowadzonym postępowaniu nigdy nie kwestionowały żadnych czynności w jego toku ani też sporządzonych wycen. Niewątpliwie nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 ustawy, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem, najistotniejsze do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, iż naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie strony brały aktywny udział w postępowaniu w sprawie ustalenia na ich rzecz odszkodowania. J. P. i S. W. nie kwestionowały wysokości ustalonego odszkodowania ani też metody wyceny. Natomiast trzecia osoba uprawniona – K. M. - po której spadek nabył Skarb Państwa z uwagi na brak znanego adresu zamieszkania nie uczestniczyła w postępowaniu, jednakże nie wynikało to z zaniedbań organu. Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dni [...] sierpnia 2014 r. stała się przedmiotem skargi L. B., E. W. i B. B., reprezentowanych przez adwokata J. S. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu skarżące zarzuciły: 1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a wyrażające się w zaniechaniu rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i błędnym uznaniu, iż z protokołu przesłuchania J. P. z dnia [...] maja 1973 r. wynika, iż J. P. zapoznała się ze wszystkim [...] operatami szacunkowymi dotyczącymi częściowej wyceny nieruchomości [...] mimo, iż z treści ww. protokołu jednoznacznie wynika, iż J. P. zapoznała się tylko z [...] operatem wobec stwierdzenia "po zapoznaniu się z wartością szacunkową zawartą w elaboracie nie wnoszę zastrzeżeń"; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyrażające się w braku jego zastosowania, mimo iż w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 1974 r. Urzędu [...] nie przeprowadzono rozprawy mimo, iż obowiązek taki wynikał z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i co stanowiło rażące naruszenie prawa. Mając na uwadze powyższe skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W ocenie Sądu skarga ma usprawiedliwione podstawy. Kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Naczelnika [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r. została wydana na podstawie art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1974 r., Nr 10 poz. 64 ze zm.). Stosownie do wskazanego art. 53 ust.1 przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 53 przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1. W świetle treści wskazanego przepisu, ustalając odszkodowanie za opisane w nim nieruchomości organ prowadzący postępowanie powinien procedować, tak jak przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie, przestrzegając procedury i zasad określonych m.in. w rozdziałach 1-4 wskazanej ustawy. Jednym z wymogów właściwego przeprowadzenia postępowania było przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Obowiązek ten wynikał z art.19, 21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wedle tych przepisów, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, po upływie terminu do przeglądania akt przez zainteresowanych naczelnik powiatu wyznacza rozprawę, zawiadamiając o miejscu i terminie rozprawy co najmniej na 7 dni naprzód wnioskodawcę, właściciela (posiadacza) nieruchomości oraz osoby zainteresowane, o których naczelnik powiatu powziął wiadomość z akt sprawy. Decyzja mogła być wydana po przeprowadzeniu rozprawy. Odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu, przy czym opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. W świetle przytoczonych regulacji nie może nasuwać żadnych wątpliwości, że przeprowadzenie rozprawy było niezbędnym i obligatoryjnym, bo wynikającym ze wskazanych przepisów, obowiązkiem organu ustalającego odszkodowanie. Z przepisu art. 22 omawianej ustawy wynika zatem, że odszkodowanie mogło być ustalone po spełnieniu następujących przesłanek: (1) musiała odbyć się rozprawa administracyjna, (2) na rozprawę powinni stawić się biegli, którzy przedstawiali swoje opinie, (3) biegli byli powołani przez naczelnika powiatu, a ich opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Kwestii znaczenia naruszenia art. 22 ustawy z 1958 r. poświęconych zostało wiele orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak słusznie wskazał Minister Infrastruktury i Rozwoju w zaskarżonej decyzji orzecznictwo stoi konsekwentnie na stanowisku, że charakter uchybienia, jakim była nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, winien być rozważany w kontekście całości postępowania prowadzonego w tej sprawie a sam brak obecności biegłych na rozprawie, stanowiąc naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (po dniu 28 listopada 1973 r. art. 22 tej ustawy), nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej z powodu rażącego naruszenia prawa (w każdym więc przypadku ocena, czy stwierdzone naruszenie prawa miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winna uwzględniać całokształt okoliczności danej sprawy). Jednakże, w niniejszej sprawie istota sporu nie sprowadza się do braku udziału biegłych na rozprawie, ale do kwestii braku jej przeprowadzenia, i to uszło uwadze organowi nadzorczemu. Inaczej bowiem należy oceniać uchybienie art. 22 polegające na nieprzeprowadzeniu rozprawy administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2014 r., sygn. I OSK 1981/12, publ.www.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w aktach znajdują się elaboraty szacunkowe z 1973 r. poświęcone wycenie gruntu [...], zabudowań położonych na tej nieruchomości oraz materiałom roślinnym. W ocenie Sądu, strony zostały przesłuchane oraz udostępniono im sporządzone elaboraty szacunkowe. J. P. zapoznała się w dniu [...] maja 1973 r., zaś S. W. w dniu [...] października 1973 r. Zdaniem Sądu, obie oświadczyły, że zapoznały się z wartością szacunkową i nie wnoszą zastrzeżeń. Co istotne jednak w sprawie, akta dokumentacyjne nie zawierają natomiast protokołu rozprawy. Ponadto, co ważne - fakt przeprowadzenia rozprawy nie wynika także z uzasadnienia kwestionowanej decyzji ustalającej odszkodowanie, brak także zawiadomień o wyznaczeniu rozprawy i jakiejkolwiek wzmianki o jej wyznaczeniu lub przeprowadzeniu. Akta są ponumerowane. W tych okolicznościach należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że rozprawa administracyjna została przeprowadzona. Skoro zachowały się akta wywłaszczeniowe, elaboraty szacunkowe, protokoły przesłuchania strony i inne dokumenty związane z prowadzonym postępowaniem o ustalenie odszkodowania, to wobec braku protokołu rozprawy i jakiejkolwiek wzmianki o jej przeprowadzeniu trudno uznać, że taka rozprawa się odbyła. Zdaniem Sądu, sam fakt braku protokołu rozprawy nie byłby wystarczający do uznania zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyby z innych dokumentów wynikało, że taka rozprawa się odbyła, co w niniejszej sprawie, mimo analizy zawartości akt postępowania, nie miało miejsca. W konsekwencji, w ocenie Sądu, organ nadzorczy dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego – art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i art.156 §1 pkt 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej uwzględni powyższe stanowisko Sądu i wyda decyzję zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy. ----------------------- 4