I SA/Wa 3136/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi F.M., K.M. i J.K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: "Minister") decyzją z 13 października 2021 r. nr DO.1.7614.366.2021.MW, po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej: "Skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Opolskiego (dalej: "Wojewoda") z 29 czerwca 2021 r. nr IN.II.7534.154.2020.SJ, stwierdzającą nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną gminną nr [...] - ulicę [...] w [...], obręb [...], gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0108 ha i nr [...] o pow. 0,0044 ha, objętej księgą wieczystą nr [...]. Decyzja Ministra wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej. Położona w [...] ulica [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. miała status drogi publicznej – gminnej, do której to kategorii zaliczona została na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w Częstochowie z dnia [...] grudnia 1987 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych w województwie częstochowskim (Dz.U. Woj. Częstochowskiego Nr 6, poz. 78). Z dniem 1 stycznia 1999 r., stosownie do art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872) pozostała drogą gminną. Na dzień 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] oraz działka nr [...], z której wydzielono działkę nr [...], byli [...], co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2002 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po [...]. [...] zmarł w dniu 17 czerwca 2009 r., a spadek po nim na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] lutego 2012 r. Rep. A nr [...] nabyli [...]. [...] zmarł w dniu 16 lutego 2012 r., a spadek po nim na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] lutego 2012 r. Rep. A nr [...] nabyli [...]. Umową majątkową małżeńską z [...] czerwca 2018 r. Rep. A nr [...] [...] rozszerzyli wspólność majątkową małżeńską na m.in. ww. nieruchomość. Obecnie współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są więc [...], co potwierdza stan księgi wieczystej nr [...]. Postępowanie o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętej pod drogę wszczęte zostało na wniosek Burmistrza [...] z 2 września 2020 r. W następstwie jego przeprowadzenia, Wojewoda decyzją z 29 czerwca 2021 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra z 13 października 2021 r., działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] przez Gminę [...], jako zajętej pod drogę publiczną. Odwołując się do treści art. 73 powołanej ustawy, organy wywodziły, że przesłanki opisane w tym przepisie zostały spełnione. Nieruchomość była bowiem zajęta drogą publiczną, nie stanowiła na 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządowej i pozostawała wówczas we władaniu publicznoprawnym. W zakresie przestrzennych granic zajęcia jej drogą, Minister powoływał się na dowód w postaci mapy, sporządzonej przez uprawnionego geodetę [...], wraz ze stanem prawnym tej drogi, ustalonym przez geodetę na dzień 15 grudnia 1998 r., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...] w dniu 24 czerwca 2020 r. pod nr P.1608.2020.637. Jednocześnie odnosząc się do zarzutu postawionego w odwołaniu organ wskazał, że z ww. mapy jednoznacznie wynika, że na działkach nr [...] nie znajdują się żadne zabudowania. W ocenie organu dokumenty te oceniane łącznie jednoznacznie wskazują, że nieruchomość w ww. dacie znajdowała się w pasie drogowym. W odniesieniu natomiast do publicznoprawnego władania nieruchomością Minister powołał się na oświadczenia mieszkańców [...] z 24 września 2019 r., z którego wynika, że utrzymaniem ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do posesji o nr [...] w latach 80-tych i 90-tych zajmowała się Gmina [...], a utrzymanie to polegało m.in. na utwardzaniu drogi żużlem i odśnieżaniu w okresie zimowym oraz, że ulica na ww. odcinku była oświetlona; oraz oświadczenie Burmistrza [...] z 26 czerwca 2020 r., złożonego pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania, z którego wynika, że zarządcą ulicy [...] w [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. był Zarząd Miejski w [...], który wykonywał władztwo publiczne m.in. nad nieruchomością oznaczoną jako działki nr [...]. Jednocześnie odnosząc się do zarzutu, że droga na spornym odcinku była wewnętrzną komunikacją pomiędzy działkami nr [...] i stanowiła w zasadzie podwórze posesji skarżących Minister wskazał, że skoro w 1987 r. ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych, to tym samym stanowiła drogę publiczną, z której mógł korzystać każdy. Na decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli [...], zarzucając jej naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., które mało wpływ na wynik sprawy poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wystarczającymi przesłankami do uznania, że nieruchomość została zajęta pod drogę publiczną jest uchwała nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w Częstochowie z dnia 28 grudnia 1987 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych w województwie częstochowskim, zgodnie z którą ulica [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych oraz wykonana w 2020 r. przez geodetę uprawnionego mapa do celów prawnych, stanowi dowód istnienia drogi publicznej pozostającej we władaniu w dniu 31 grudnia 1998 r. jednostki samorządu terytorialnego - Gminy [...], na odcinku obejmującym działki – nieruchomości stanowiące własność skarżących do zbiegu z ulicą [...] posiadającą nawierzchnię utwardzoną asfaltem tak jak i pozostałe ulice wsi [...]. 2. przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej: "k.p.a", które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że 31 grudnia 1998 r. istniała droga publiczna na odcinku nieruchomości skarżących biegnąca do ulicy [...] pozostająca we władaniu Gminy [...]. Zdaniem skarżących zebrany materiał dowodowy, poza uchwałą samorządową nie dowodzi istnienia drogi użytkowanej publicznie, a zwłaszcza władania nią przez Gminę [...]. Przedłożona mapa, sporządzona w 2020 r. dowodzi jedynie istnienia prywatnych nieruchomości po części sklasyfikowanych jako drogi wewnętrzne. Skarżący podnieśli, że 13 grudnia 1998 r. Gmina [...] nie była we władaniu drogi publicznej - gminnej, stanowiącej obecnie fragment ul. [...] począwszy od nieruchomości stanowiących współwłasność skarżących w kierunku do ulicy [...] w [...]. Istniała w tym miejscu droga prywatna stanowiąca wewnętrzną komunikację pomiędzy budynkami skarżących leżącymi po jej obu stronach w istocie była podwórzem posesji. W kierunku przeciwnym, było uregulowane przejście dla listonosza o szerokości 1,5 m co potwierdza mapa granic nieruchomości, sporządzona przez geodetę [...]. Powołana uchwala Rady Wojewódzkiej w Częstochowie jak i mapa uprawnionego geodety sporządzona w 2020 r. nie dowodzą istnienia przesłanek dowodzących istnienia drogi publicznej, drogi gminnej. Podnieśli, że istnienia publicznej drogi gminnej dowodzić mogą urządzenia techniczne właściwe dla drogi - wydzielony utwardzony pas drogi, wyznaczone ciągi dla pieszych czy pojazdów, oświetlenie, znaki drogowe. Takich urządzeń świadczących o istnieniu drogi brak do chwili obecnej. Skarżący stwierdzili, że 31 grudnia 1998 r. nie było nawet żadnego, utwardzenia za wyjątkiem popiołów wysypywanych przez właścicieli w miejsca tworzących się kałuż na podwórzu. Droga była użytkowana wyłącznie przez właścicieli przedmiotowej nieruchomości i sąsiedniej jako komunikacja z ulicą [...] która jest drogą asfaltową. Tą drogą nie poruszały się żadne pojazdy publiczne, nie korzystali z niej sąsiedzi czy osoby trzecie w przeciwieństwie do odcinka drogi biegnącej na wschód od posesji sąsiedniej po lewej stronie. Wobec tak sformułowanych zarzutów, rozwiniętych w motywach skargi wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi z uwzględnieniem kosztów niniejszego postępowania na rzecz skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, powołany przepis określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Odnosząc się do pierwszej z przesłanek, należy wskazać, że zgodnie z uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w Częstochowie z dnia [...] grudnia 1987 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych w województwie częstochowskim (ulica [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października ustawy – Przepisy wprowadzające, ww. droga z dniem 1 stycznia 1999 r. pozostała drogą gminną. Natomiast z mapy, sporządzonej przez uprawnionego geodetę [...], wraz ze stanem prawnym tej drogi, ustalonym przez geodetę na dzień 15 grudnia 1998 r., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...] w dniu 24 czerwca 2020 r. pod nr P.1608.2020.637, wynika, że działki nr [...] stanowią teren zajęty pod drogę – ul. [...]. Analizując trzecią przesłankę, bezspornym jest, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] oraz działka nr [...], z której wydzielono działkę nr [...], stanowiła współwłasność osób fizycznych ([...]), a zatem ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Istotą sporu jest natomiast to, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. działki nr [...] zajęte były pod drogę publiczną i czy znajdowały się one w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. W tym stanie rzeczy wyjaśnić należy, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zważyć przy tym należy, że w świetle ww. przepisu analogicznie jak "pas drogi" zdefiniowane zostało pojęcie "droga". Zatem stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. winien być oceniany przez pryzmat tej definicji. W rozpoznawanej sprawie dokumentami obrazującym stan zajęcia nieruchomości drogą publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. jest mapa, sporządzona przez geodetę uprawnionego [...], przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 24 czerwca 2020 r. za nr P.1608.2020.637. Z mapy tej wynika, że działki nr [...] były w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęte pod drogę publiczną. Dokument ten potwierdza, zdaniem Sądu, zajętość na koniec 1998 roku nieruchomości w ramach normatywnie zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pasa drogowego drogi publicznej. Skarżący kwestionują wartość dowodową ww. dowodu, ale ich twierdzenie w tym zakresie są gołosłowne i nie zostały poparte żadnymi materialnymi dowodami. Zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990) osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie sądu, nie budzi żadnych wątpliwości, że mapa ta jest dokumentem urzędowym w zakresie ustalenia zakresu przestrzennego władania spornymi działkami, tj. jej zajęcia pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Mapa została sporządzona przez biegłego geodetę, a wykazane na mapie granice nieruchomości przyjęto wg materiałów ewidencji gruntów. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym mapy i szkice sporządzone przez uprawnionego geodetę, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego są dokumentami urzędowymi, których moc dowodowa nie może być kwestionowana przez organ, bowiem zgodnie z art. 76 k.p.a. to co zostało w tym dokumencie stwierdzone stanowi dowód w sprawie (por. wyroki NSA z: 28 marca 2014 r., I OSK 2173/12; 1 kwietnia 2014 r., I OSK 2505/12; 7 listopada 2019 r., I OSK 314/19). Stąd przesłanka zajęcia przedmiotowych nieruchomości drogami publicznymi, została w ocenie Sądu spełniona, a podnoszone w tym względzie zarzuty skargi uznać należy za chybione. Trafne jest również stanowisko organów, że w niniejszej sprawie została spełniona ostatnia z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1981 r. Dla jej spełnienia istotne jest bowiem jedynie to, by jednostka ta wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami i.t.p., a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnię użytego w ww. przepisie zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21.08.2002 r. sygn. akt I SA 1441/00; wyrok WSA w Warszawie z 17.06.2009 r. sygn. akt I SA/Wa 375/09). Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi, istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Z kolei wykonywanie przez zarządcę drogi czynności potwierdzających publicznoprawne władanie nieruchomością w realiach niniejszej sprawy potwierdzają dodatkowo przywołane przez organ odwoławczy, a znajdujące się w aktach dokumenty w postaci oświadczenia mieszkańców [...] z 24 września 2019 r., z którego wynika, że utrzymaniem ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do posesji o nr [...] w latach 80-tych i 90-tych zajmowała się Gmina [...], a utrzymanie to polegało m.in. na utwardzaniu drogi żużlem i odśnieżaniu w okresie zimowym oraz, że ulica na ww. odcinku była oświetlona; oraz oświadczenia Burmistrza [...] z 26 czerwca 2020 r., złożonego pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania, z którego wynika, że zarządcą ulicy [...] w [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. był Zarząd Miejski w [...], który wykonywał władztwo publiczne m.in. nad nieruchomością oznaczoną jako działki nr [...]. Powyższe dokumenty jednoznacznie wskazują, że w dacie 31 grudnia 1998 r. to podmiot publiczny, a nie byli właściciele nieruchomości, byli odpowiedzialni i zobowiązani - w myśl ustawy o drogach publicznych - za prawidłowe utrzymywanie drogi, jak też koordynowanie wszelkich robót w tym pasie oraz ich finansowanie (por. art. 23 ust. 4 i 6 ustawy o drogach w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.). Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych o władztwie publicznoprawnym nad nieruchomościami zajętymi pod drogi świadczą właśnie prace wykonywane na nieruchomościach przez podmiot władający, w tym polegające na utrzymaniu dróg, na ich konserwacji, modernizacji, odśnieżaniu. Taką wykładnię użytego w ww. przepisie zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2002 r. sygn. akt I SA 1441/00; wyrok WSA w Warszawie z 17 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 375/09). Władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymywaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek. Skoro zatem przedmiotowe działki, stanowiące w dniu 31 grudnia 1989 r. współwłasność osób fizycznych, zajęte były w tej dacie drogą publiczną, to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stały się one z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością jednostki samorządu terytorialnego, na terenie którego są położone – w tym przypadku Gminy [...], o czym deklaratoryjnie orzekł Wojewoda Opolski. Utrzymując zatem tej treści rozstrzygnięcie w mocy, Minister Rozwoju i Technologii nie naruszył ww. przepisu, co czyni podniesiony w tym aspekcie zarzut chybionym. W toku rozpoznawania i rozstrzygania sprawy nie doszło również w ocenie Sądu do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Stan faktyczny sprawy został bowiem, wbrew temu co sugerują skarżący, wyjaśniony zgodnie z uregulowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej w sposób umożliwiający zastosowanie norm prawa materialnego. Dowody służące jego zrekonstruowaniu, zostały zgromadzone w aktach, są one z punktu widzenia celu postępowania wystarczające, a wyprowadzone na ich podstawie konkluzje nie noszą cech dowolności. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia przez Ministra przepisów art. 7, 77 oraz art. 80 k.p.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).