I SA/Wa 3137/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi A. M. C. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., po rozpoznaniu wniosku A. M. C. (Skarżąca) o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [...] września 2013 r., w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - utrzymał w mocy własne postanowienie. Zaskarżone postanowienie z dnia [...] października 2013 r. zostało wydane na podstawie następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej sprawy. Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2013 r. Skarżąca zwróciła się do organu o wydanie zaświadczenia o treści: "Decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r. nr [...] nie stała się ostateczna i wykonalna na podstawie art. 16 k.p.a. w zw. z art. 130 § 2 k.p.a. z uwagi na wniesienie przez Prezydenta W. na podstawie art. 127 § 3 k.p.c. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w wyniku czego na podstawie decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. doszło do uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w części dotyczącej obecnie działki Nr [...] i w tym zakresie stwierdzenie, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1951 r. nr [...] i orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1950 r., nr [...], co do części nieruchomości obejmującej udział w prawie własności gruntu działki nr [...] w wysokości [...] należącej do Archidiecezji [...] zostały wydane z naruszeniem prawa a w części obejmującej udział [...] należącej do Skarbu Państwa stwierdzono nieważność oraz w pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] września 2002 r". Skarżąca wskazała, że zaświadczenie jest niezbędne do przedstawienia w procesie o zapłatę za wydanie decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., toczącym się przed Sądem Okręgowym w W.. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Wyjaśnił, że w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2002 r. Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazano, że jest to decyzja ostateczna, od której nie przysługuje odwołanie, pouczając, że strona niezadowolona z treści decyzji może na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. zwrócić się do organu centralnego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższy zapis i pouczenie spełniały wymogi ówcześnie obowiązującego art. 16 § 1 k.p.a. Dopiero zmiana przepisu art. 16 § 1 k.p.a. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18, dalej "ustawa zmieniająca") w sposób jednoznaczny pozbawiła waloru ostateczności decyzje wydane w pierwszej instancji przez ministra oraz samorządowe kolegia odwoławcze. Wobec powyższego, w ocenie organu nie można wydać zaświadczenia w części żądanej treści, że "Decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r. [...] nie stała się ostateczna". Skarżąca pismem z dnia 13 września 2013 r. wystąpiła do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem tegoż z dnia [...] września 2013 r. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że nie jest zasadne twierdzenie organu, jakoby zmiana art. 16 § 1 k.p.a. miała charakter zmieniający konstrukcje ostateczności decyzji. Nowelizacja ta miała wyłącznie charakter porządkujący, celem zapobieżenia wątpliwością interpretacyjnym. Skarżąca podkreśliła, że problematyka ostateczności decyzji administracyjnych wydanych przed 11 kwietnia 2011 r. (tj. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej) przez samorządowe kolegium odwoławcze lub ministra po raz pierwszy, w stosunku do których wniesiono wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy została ostatecznie przesądzona w ten sposób, że zawsze była ostateczną decyzja samorządowego kolegium odwoławczego lub ministra wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wprowadzenie zmiany w art. 16 § 1 k.p.a. przecięło dyskusję na temat, czy decyzja ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego od decyzji których to organów nie służy odwołanie, jest zawsze już decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a, czy też ostateczna jest decyzja wydana w trybie art. 127 § 3 k.p.a., to jest po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, oczywiście jeżeli wniosek taki został złożony. W razie braku skutecznego złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ostateczną staje się decyzja wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze działające jako organ I instancji. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zatem zaświadczeniem w rozumieniu k.p.a. jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej, obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. Nr 10, str. 58). Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień lub obowiązków określonych (tzn. stwierdzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawa. Minister podkreślił, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r. nr [...] wprost wskazuje, że jest decyzją ostateczną oraz zawiera pouczenie, że od decyzji tej nie przysługuje odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. zwrócić się do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dacie wydawania tego rozstrzygnięcia art. 16 § 1 k.p.a. stanowił, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym to ku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071). A zatem nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez Skarżącą, to jest, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r. [...] nie stała się ostateczna. Skarżąca wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r., w związku z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż nie jest możliwe wydanie zaświadczenia żądanej treści z uwagi, iż zgodnie z brzmieniem art. 16 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r. ostateczną była decyzja wydana po raz pierwszy przez organ ministerialny a okoliczność ta nie podlegała zmianie na skutek zgłoszenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, podczas gdy celem ustawy zmieniającej było uporządkowanie dotychczasowej rozbieżnej praktyki wynikającej z nieprecyzyjnego brzmienia przepisów oraz istoty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nie zaś wprowadzenie zmiany przepisów dotyczących przesłanek ostateczności decyzji wydawanych przez organy ministerialne. W uzasadnieniu skargi Skarżąca przywołała argumenty na poparcie powyższych zarzutów skargi, wskazując na jej zasadność. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia prowadzona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie to nie narusza prawa. Przedmiotowe postępowanie dotyczyło oceny postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r., utrzymującego w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] września 2013 r., o odmowie wydania zaświadczenia Skarżącej, na podstawie przepis art. 219 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Sytuacje, w jakich wydaje się zaświadczenie reguluje art. 217 § 1 i 2 k.p.a. według, którego organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1872/08, w którym Sąd ten stanął na stanowisku, że "zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga żadnych kwestii spornych". Trafne jest więc stwierdzenie, że "Zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać" (zob. W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne, wyd. II z 2006 r., s. 285). Z kolei, w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, LEX nr 1311429 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił , że "Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu". Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy wobec wątpliwości interpretacyjnych (do dnia 11 kwietnia 2011 r., tj. do dnia wejścia w życie nowelizacji art. 16 § 1 k.p.a. mocą art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej) co do charakteru decyzji wydawanych w I instancji przez ministrów oraz samorządowe kolegia odwoławcze – Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej był uprawniony do wydania zaświadczenia i wypowiedzenia się w nim czy decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r.., od której nie służyło odwołanie a wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (i taki wniosek w niniejszej sprawie został złożony) – była nieostateczna. Sąd zauważa, że zgodnie z dokonaną zmianą art. 16 § 1 k.p.a. (na co także wskazywała strona skarżąca) decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przed nowelizacją art. 16 § 1 k.p.a. w zdaniu pierwszym nie wymieniał jako ostatecznych decyzji, od których nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji, za ostateczne uznawał tylko decyzje, od których nie służyło odwołanie w administracyjnym toku instancji. Dotyczyło to decyzji, o których mowa w art. 127 § 1 k.p.a., według którego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Art. 127 § 2 k.p.a., który nie uległ zmianie, precyzował organ właściwy do rozpatrzenia odwołania, stanowiąc, że jest nim organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Natomiast art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Na wątpliwości interpretacyjne co do charakteru prawnego decyzji wydawanych w I instancji przez ministrów oraz samorządowe kolegia odwoławcze wskazano jednoznacznie w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej przepisy k.p.a. (druk nr 2987/VI kadencja), w którym stwierdzono, że "według dotychczasowej regulacji decyzje wydane przez ministrów (jak również samorządowe kolegia odwoławcze), od których nie służy odwołanie, są ostateczne. Jednakże rodzi to szereg wątpliwości co do skutków prawnych, jakie wywiera taka decyzja, do której odpowiednio stosuje się przepisy o odwołaniu. W szczególności organy odmawiają nadania takiej klauzuli ostateczności, uzasadniając to wstrzymaniem wykonania takiej decyzji z mocy odpowiedniego stosowania art. 130 § 2 Kodeksu." W ocenie Sądu omawiana zmiana art. 16 § 1 k.p.a. od 11 kwietnia 2011 r. miała więc charakter merytoryczny. Tym samym wobec niejasności w stosowaniu art. 16 § 1 k.p.a. (przed jego zmianą) Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uprawniony był do odmowy zastosowania art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Zaświadczenie bowiem wydawane w oparciu o ten przepis, jest aktem wiedzy organu i nie ma charakteru interpretacyjnego, w tym nie dotyczy wykładni przepisów prawa – czego domaga się Skarżąca. Reasumując, Sąd uznał, że organy administracji rozpatrujące przedmiotową sprawę prawidłowo przeprowadziły postępowanie i wydały rozstrzygnięcia zgodnie z prawem. Tym samym, Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa. Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd, na mocy art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.