I SA/Wa 316/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi S. C., G. P., A. R., J. N., W. N., J. N., J. C., B. C., A. C., O. S., M. R., A. A., E. S., J. L., E. D., E. W., P. K., D. L. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 414/13 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości [...] ([...] tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz S. C., G. P., A. R., J. N., W. N., J. N., J. C., B. C., A. C., O. S., M. R., A. A., . E. S., J. L., E. D., E. W., P. K., D. L. sumę pieniężną w kwocie po [...] (dwieście) złotych dla każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz S. C., G. P., A. R., J. N., W. N., J. N., J. C., B. C., A. C., O. S., M. R., A. A., E. S., J. L., E. D., E. W., P. K., D. L. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 11 września 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 414/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z [...] listopada 2012 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Jak wynika z akt sądowych sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 414/13, 5 listopada 2013 r. akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu. Zatem termin załatwienia sprawy upływał z dniem 6 stycznia 2014 r. Następnie wyrokiem z 17 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2315/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości [...] zł, za niewykonanie wyroku z 11 września 2013 r. Kolejnym wyrokiem z 11 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1782/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości [...] zł. W dniu 15 maja 2018 r., w sprawie pod sygn. akt I SA/Wa 2085/17, zapadł kolejny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym Prezydentowi [...] została wymierzona grzywna w wysokości [...] zł. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z 9 stycznia 2019 r. ponownie wezwano organ do wykonania wskazanego wyroku Sądu o sygn. akt I SAB/Wa 414/13. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie opatrzonej datą [...] stycznia 2019 r. skarżący: S. C., G. P., A. R., J. N., W. N., J. N., J. C., B. C., A. C., O. S., M. R., A. A., E. S., J. L., E. D., E. W., P. K. i D. L. zarzucili Prezydentowi [...] niewykonanie wyroku z 11 września 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 414/13 i wnieśli o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny, przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwocie po [...] zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że mimo kolejnych wyroków w przedmiocie niewykonania wyroku z 11 września 2013 r., do chwili obecnej nie zostało wydane rozstrzygnięcie, a organ nadal nie wykonał prawomocnego wyroku sądu. W skardze wskazano nadto, że organ w dalszym ciągu nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Z uwagi na szczególne okoliczności sprawy, niezwykle rażący charakter zwłoki w jej rozpoznaniu oraz obawę, że bez przyznania wnioskowanej kwoty na rzecz skarżących wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany, zasadnym jest przyznanie skarżącym sumy pieniężnej. Skarżący wskazali, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku z 11 września 2013 r. trwa ponad 5 lat, zaś od momentu wszczęcia postępowania upłynęło już ponad 7 lat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że długotrwałość postępowania wynika z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności określenie daty pozbawienia poprzedniego właściciela i jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania działką, stanowiącą jedną z przesłanek badanych w postępowaniu odszkodowawczym, określoną w przepisie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto z uwagi na dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań nie było możliwości zakończenia niniejszej sprawy we wcześniejszym terminie. Waga tych spraw, ich złożony charakter oraz stopień skomplikowania stanów faktycznych, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Organ zwrócił także uwagę, że pismem z [...] lutego 2019 roku pełnomocnik skarżących został poinformowany o przedłużeniu przedmiotowego postępowania do 31 maja 2019 r. Organ podniósł także, że na skutek ponagleń i skarg wnoszonych przez strony akta sprawy pozostają w długotrwałym posiadaniu organów nadrzędnych i sądów administracyjnych, co znacząco utrudnia rozpoznawanie spraw z uwagi na niemożność prowadzenia przedmiotowego postępowania w oparciu o akta zastępcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny ocenia zatem wydany akt zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i zgodności z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W przypadku skargi o wymierzenie organowi grzywny z powodu jego bezczynności Sąd dokonuje oceny jej zasadności według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Stosownie do art. 154 § 1 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa powyżej, sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z treści powyższego przepisu wynikają dwie przesłanki, które łącznie muszą być spełnione, aby sąd mógł organowi administracji wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ nie wykonuje wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku. Jak wynika z akt sprawy, wyrokiem z 11 września 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 414/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] listopada 2012 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] , przy ul. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został organowi doręczony w dniu 5 listopada 2013 r., co oznacza, że termin załatwienia niniejszej sprawy upływał z dniem 6 stycznia 2014 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z 17 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2315/14, z 11 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1782/15 oraz z 15 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2085/17 ukarał organ grzywnami odpowiednio w wysokości [...] zł, [...] zł oraz [...] zł. Skarżący ponownie wezwali Prezydenta do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I SAB/Wa 414/13. Wezwanie pozostało bezskuteczne, a organ do dnia dzisiejszego nie wykonał wyroku Sądu i nie rozpoznał wniosku o ustalenie odszkodowania. Wobec powyższego, Sąd uznał, że obie ustawowe przesłanki, o których mowa powyżej, w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione, a skarga na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku sądu jest zasadna. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przedmiotowym stanie faktycznym na organie administracji publicznej ciążył obowiązek wydawania decyzji dot. odszkodowania. Nie została ona jednak wydana w przepisanym terminie, a okoliczności powoływane przez organ nie mogły zostać uznane za uzasadniające bezczynność w sprawie. Biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem sądu z 11 września 2013 r. oraz okoliczność, że organ do dnia wyrokowania nie rozpoznał wniosku skarżących Sąd uznał, że grzywna w wysokości [...] zł będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć sądu. Przy czym w wymiarze nałożonej grzywny Sąd uwzględnił możliwość jej wielokrotnego stosowania oraz fakt jej uprzedniego nałożenia. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 września 2011 r., sygn. akt I SAB/Wa 414/13, przybrała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy charakter rażącego naruszenia prawa. Podkreślić należy, że niewykonywanie wyroków sądów i to niezależnie od tego, czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być w żadnym razie tolerowane lub akceptowane. W szczególności nie można zaakceptować czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że "pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3043/18). W sprawie niniejszej Sąd, oceniając charakter bezczynności Prezydenta [...], wziął pod uwagę czas przekroczenia wyznaczonego przez Sąd terminu do załatwienia sprawy, zapadłe uprzednio w sprawie wyroki w przedmiocie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu, a w rezultacie nierespektowanie kilku orzeczeń sądu. Przy tym przy ocenie charakteru bezczynności nie można uwzględnić argumentu organu co do niemożności właściwego procedowania z uwagi na ponaglenia i skargi wnoszone przez strony, skutkujące pozbawieniem organu dostępu do akt sprawy. Legalnego działania strony, jako podmiotu postepowania administracyjnego, w ramach przysługujących jej uprawnień, nie można uznawać za przeszkodę w wydaniu decyzji. Ponadto, z zasady praworządności wynika dla organu obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, chodzi jednak nie tylko o przepisy o charakterze materialnoprawnym, ale i procesowym, w tym przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 719/17). Za zasadny Sąd uznał również zawarty w skardze wniosek skarżących o przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej, co skutkowało przyznaniem jej sumy w kwocie po 200 zł na rzecz każdego ze skarżących. Określając wymiar sumy pieniężnej Sąd uwzględnił okres zwłoki w wykonaniu wspomnianego wyroku w przedmiocie bezczynności organu oraz okoliczność niepodejmowania przez organ czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Sąd uznał, że dla zaprzestania bezczynności nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny i rację mają skarżący wskazując na konieczność zasądzenia od organu sumy pieniężnej. To, że jej przyznanie ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, iż może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność tj. zwalczenia bezczynności i zdyscyplinowania organu. W ocenie Sądu, wynikające z tytułu przyznanej sumy pieniężnej obciążenie finansowe organu ([...] zł), w połączeniu z ustaloną wyrokiem grzywną ([...] zł) jest przy tym na tyle dotkliwe, że powinno wypełnić funkcję dyscyplinującą Prezydenta [...] do zakończenia zawisłego przed nim postępowania o ustalenie odszkodowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a.