I SA/Wa 3163/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Anna Wesołowska WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie wydania zarządzenia z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Gospodarki decyzją z [...] października 2014 r. nr [...], w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy, uchylił w całości własną decyzję z [...] lutego 2001 r. nr [...] i orzekł, że zarządzenie Prezesa Centralnego Urzędu [...] z [...] października 1950 r. nr [...] w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem "[...]" – W., ul. [...], wydane zostało z naruszeniem prawa. Decyzja Ministra Gospodarki wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Przedsiębiorstwo "[...]" powstało w 1946 r., a jego współwłaścicielami byli T. K. i S. K. Przed 1950 r. produkowało ono miesięcznie ok. [...]. Od stycznia 1950 r. było nieczynne ze względu na brak surowców. Wedle sprawozdania z lustracji zakładu z [...] lipca 1950 r. posiadało ono wówczas zdolność zatrudnienia [...] pracowników fizycznych. Zarządzeniem Prezesa Centralnego Urzędu [...] z [...] października 1950 r. orzeczono, o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad ww. przedsiębiorstwem. Zarządzenie to wydane zostało na podstawie art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. - w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.U. Nr 21, poz. 67 ze zm.), wedle którego mogły być objęte pod zarząd państwa przedsiębiorstwa przemysłowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch, oraz posiadłości ziemskie, których zabezpieczenie lub zagospodarowanie leży w interesie państwa. Przymusowy zarząd powierzono wówczas Dyrekcji [...], który to podmiot był inicjatorem ustanowienia zarządu. Decyzją Przewodniczącego Komitetu z [...] kwietnia 1959 r. orzeczono o zwrocie części maszyn tego przedsiębiorstwa właścicielowi – T. K. Z kolei orzeczeniem ww. organu z [...] lipca 1959 r., wydanym na podstawie art. 2 i 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. - o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U Nr 11, poz. 37), orzeczono o nacjonalizacji z mocy prawa przedmiotowego przedsiębiorstwa. Spod nacjonalizacji wyłączono wówczas nieruchomość przy ul. [...], na której przedsiębiorstwo było zlokalizowane. Na wniosek I. M. i M. K. (następców prawnych byłych współwłaścicieli) wszczęte zostało przed Ministrem Gospodarki postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu [...] z [...] października 1950 r. Po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego Minister Gospodarki decyzją z [...] grudnia 2001 odmówił stwierdzenia nieważności tegoż zarządzenie, oceniając, w dacie jego podejmowania zaistniały przesłanki do ustanowienia zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "[...]", a w konsekwencji, nie można uznać że przy jego podejmowaniu organ rażąco naruszył prawo. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem I. M. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że przedmiotowe przedsiębiorstwo było nieczynne przed ustanowieniem zarządu zaledwie kilka miesięcy, a przyczyny tego stanu rzeczy wywołane było działaniami ówczesnych władz. Dodatkowo podnosiła argumentację zmierzającą do podważenia legalności decyzji z 1959 r. o zwrocie części maszyn T. K., a to w związku z pominięciem wówczas praw do tych maszyn jej ojca – S. K. W efekcie ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister Gospodarki decyzją z [...] października 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 i art. 156 § 2 k.p.a., uchylił w całości swoją decyzję z [...] grudnia 2001 r. i orzekł, że zarządzenie o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "[...]" wydane zostało z naruszeniem prawa. Odwołując się do poglądów orzecznictwa Minister wywodził, że ustanowienie przymusowego zarządu państwowego uzależnione było od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek z art. 1 dekretu z 16 grudnia 1918 r.: przedsiębiorstwo musiało być nieczynne luz zagrożone bezruchem, a zapewnienie jego funkcjonowania musiało leżeć w interesie Państwa. Odwołanie się zaś do tego interesu oznacza, że mogły być objęte zarządem państwowym tylko te przedsiębiorstwa, bez których Państwo nie mogło by spełniać podstawowych funkcji. Nie można było natomiast rozciągać działania powyższego dekretu na drobne zakłady przemysłowe, a takim właśnie była "[...]". W konsekwencji w stosunku do tego przedsiębiorstwa nie zaistniała przewidziana dekretem przesłanka istnienie interesu Państwa, warunkująca objecie go przymusowym zarządem państwowym. To zaś oznacza, że zarządzenie Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister nie stwierdził jednak nieważności kontrolowanego zarządzenia z tego względu, że w jego ocenie w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Wynikać zaś one miały z faktu, że w dacie wydawania decyzji w postępowaniu nadzorczym nie istniał już przedmiot zaskarżonego zarządzenia. Składniki majątkowe przedsiębiorstwa uległy bowiem zezłomowaniu. W związku z powyższym ograniczył swoje rozstrzygnięcie do stwierdzenia, że zarządzenie z [...] października 1950 r. wydane zostało z naruszeniem prawa. Na powyższą decyzję I. M. wniosła skargę, w której treści wyraziła niezadowolenie ze sposobu załatwienia sprawy. Podnosiła, że oczekuje przyznania jej odszkodowania za odebrane ojcu przedsiębiorstwo. Formułowała ponadto, analogicznie jak miało to miejsce w postępowaniu przed organem, zarzuty dotyczące bezprawnego przekazanie po ustanowieniu przymusowego zarządu części maszyn jednemu współwłaścicielowi. Konkludując zaś wyraziła nadzieje, że Sąd przyzna jej jakąkolwiek formę rekompensaty za utracony dorobek ojca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: na wstępie wyjaśnić należy, ze zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uwaga ta jest o tyle konieczna, że zasadniczą treścią żądania zawartego w skardze jest przyznanie stronie odszkodowania ("rekompensaty") za utracony przez jej ojca majątek, co miało być efektem bezprawnych działań władz komunistycznych w odniesieniu do należącego do niego przedsiębiorstwa. Tego rodzaju roszczenie jednak może być przedmiotem wyłącznie postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym na podstawie art. 4171 § 2 k.c. Rozpoznając natomiast sprawę w ramach ww. kryteriów, uznać należy skargę za zasadną, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem było zarządzenie Prezesa Centralnego Urzędu [...] z [...] października 1950 r. nr [...] w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem "[...]" z siedzibą w W. przy ul. [...] wydane w trybie art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. - w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.U. Nr 21, poz. 67 ze zm.). Przepis ten stanowił, o możliwości objęci pod zarząd państwa przedsiębiorstwa przemysłowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch leżało w interesie państwa. W zaskarżonej decyzji Minister Gospodarki ocenił (odmiennie niż miało to miejsce przy pierwszym rozpoznaniu sprawy w trybie nadzorczym), że ww. zarządzenie rażąco narusza prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż zarząd ten ustanowiony został w odniesieniu do przedsiębiorstwa, które nie miało strategicznego znaczenia dla interesów państwa, a w konsekwencji nie mogło podlegać działaniu dekretu. Ocenę tę skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Nie kwestionuje jej także skarżąca. Ww. przedsiębiorstwo ze względu na profil prowadzonej działalności – wytwarzanie gwoździ - jak też jej lokalny zasięg, nie sposób było uznać za mające podstawowe lub strategiczne znaczeniu dla gospodarki narodowej, którego utrzymanie w ruchu miałoby bezpośredni związek z interesem Państwa. Ustanowienie zatem nad nim przymusowego zarządu, choćby istotnie pozostawało ono w rozumieniu przepisu w bezruchu (czego nie należy utożsamiać z okresowymi przestojami, nawet kilkumiesięcznymi, wywołanymi brakiem surowca niezbędnego do produkcji), nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów dekretu z 16 grudnia 1918 r. Pamiętać wszak należy, że w świetle art. 1 ust. 3 powołanego dekretu zarządem państwowym mogły być objęte nie wszystkie pozostające w bezruchu przedsiębiorstwa, lecz tylko te, których uruchomienie bądź utrzymanie w ruchu miało kluczowe znaczenie dla interesów państwa, a obie wskazane w przepisie przesłanki (unieruchomienie przedsiębiorstwa oraz strategiczne znaczenie jego funkcjonowania dla interesów państwa) musiały wystąpić łącznie. Brak zatem choćby jednej z nich oznaczał, że zastosowanie ww. regulacji było niedopuszczalne. Taki stan rzeczy niewątpliwie obligował organ nadzoru do stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia o ile na przeszkodzie takiego rozstrzygnięcia nie stała negatywna przesłanka, o której mowa w art. 156 § 2 in fine k.p.a, w postaci wywołanych orzeczeniem nieodwracalnych skutków prawnych. W rozpoznawanej sprawie skutki takie, zdaniem Ministra, wywołało ustanie bytu przedsiębiorstwa, nad którym ustanowiony był przymusowy zarząd, jak też fizyczne zniszczenie jego poszczególnych składników majątkowych. W konsekwencji czego ograniczył on swoje rozstrzygnięcie do stwierdzenia, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., że kontrolowane zarządzenie wydane zostało z naruszeniem prawa. Z taką jednak oceną nie sposób się zgodzić. Zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej było wielokrotnie podejmowane w orzecznictwie sądowym i w tej kwestii wypracowano podstawowe kryteria oceny, jednolicie przyjmowane przy orzekaniu w tego typu sprawach. Przede wszystkim bowiem, odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu, należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Skutek prawny decyzji będzie bowiem nieodwracalny jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i stosować formy aktu indywidualnego. W konsekwencji stwierdzić należy, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (por. wyrok NSA z 7.10.2011 r., sygn. akt I OSK 1631/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA w Warszawie z 28.09.2001 r., sygn. akt I SA 326/01, Lex nr 75508). Przy czym, co należy podkreślić nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Jeżeli bowiem na podstawie takiej decyzji wydano inną decyzję, która ewentualnie mogła spowodować takie nieodwracalne skutki prawne, to kwestia odwracalności czy też nieodwracalności tych skutków prawnych dotyczyć może wyłącznie owej drugiej decyzji (por. wyrok NSA z 18.03.2011 r. sygn. akt I OSK 716/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To że, ocena kwestii odwracalności skutku prawnego odnosić się musi wyłącznie do bezpośrednich następstw wywołanych badanym orzeczeniem potwierdza także redakcja art. 156 § 2 k.p.a.: "nie stwierdza się nieważności decyzji [...] gdy decyzja wywołała nieodwracalny skutek". Analizując przedmiotową sprawę zauważyć należy, że skutkiem prawnym kontrolowanego zarządzenia było jedynie ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad ww. przedsiębiorstwem. Zarządzenie to wywierało bezpośrednie skutki w czasie trwania zarządu i ograniczało właścicielowi prawo swobodnego dysponowania przedsiębiorstwem. Przymusowy zarządca miał więc, zgodnie z art. 6 powoływanego dekretu, uprawnienia do: zarządzania powierzonym mu przedsiębiorstwem i do wykonywania czynności prawnych dotyczących tego zarządu (w tym dysponowanie składnikami przedsiębiorstwa oraz ich eksploatacji). Decyzja zatem wydana na podstawie ww. dekretu miała w założeniu charakter odwracalny - na co zresztą zwracał uwagę sam Minister na str. 7 uzasadnienia - i co najistotniejsze nie skutkowała zmianami prawnorzeczowymi, czego również Minister nie kwestionuje. Przejście prawa własności nastąpiło, bowiem z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958r. - o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U Nr 11, poz. 37), co w sprawie niniejszej potwierdza deklaratoryjne orzeczenie Przewodniczącego [...] z [...] lipca 1959 r. nr [...]. Orzeczenie to nie jest jednak przedmiotem badania w niniejszej sprawie, podobnie jak decyzja tegoż organu o analogicznym numerze z [...] września 1959 r. wydana w przedmiocie zwrotu części maszyn właścicielowi przedsiębiorstwa. Skoro zatem z istoty decyzji (zarządzenia) w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego, której konsekwencję jest wyłącznie czasowe ograniczenie prawa swobodnego dysponowania przedsiębiorstwem, wynika jej odwracalność, to nie mogła ona w sposób oczywisty wywoływać skutku, o którym stanowi art. 156 § 2 in fine k.p.a. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że nie istnieje majątek ruchomy, który wchodził w skład przedsiębiorstwa (zostały złomowany), albowiem nie stanowi to następstwa prawnego kontrolowanego zarządzenia, ale jedynie konsekwencje faktyczne, wywołane przy tym innymi niż to zarządzenie późniejszymi zdarzeniami prawnymi i faktycznymi. Tak więc eksponowana przez organ kwestia nieistnienia - w chwili wydawania kontrolowanej decyzji - przedsiębiorstwa jako zespołu składników materialnych i niematerialnych nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej w kontekście nieodwracalności skutków prawnych zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu. Istnienie określonych składników fabryki rozpatrywane może być bowiem wyłącznie jako stan faktyczny, a nie prawny (por. wyrok WSA w warszawie z 3.09.2014 r. I SA/Wa 2340/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To natomiast, że przywrócenie znacjonalizowanego finalnie w roku 1959 przedsiębiorstwa do stanu pierwotnego nie jest obecnie możliwe, nie może być okolicznością wyłączającą możliwość podjęcia rozstrzygnięcia na gruncie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc eliminującego zarządzenie od dnia jego wydania (ex tunc). Odmawiając zatem stwierdzenia jego nieważności z przyczyn podawanych w uzasadnieniu Minister, naruszył art. 156 § 2 k.p.a., poprzez błędną subsumcję stanu faktycznego do normy prawnej w nim zawartej, co skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, dla ostatecznego i zupełnego załatwienia sprawy administracyjnej nie jest konieczne uchylenia poprzedzającego zaskarżoną decyzję wadliwego prawnie rozstrzygnięcia Ministra Gospodarki z [...] lutego 2001 r. nr [...], gdyż w tym zakresie organ ma kompetencje do podjęcia rozstrzygnięcia reformatoryjnego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania nie orzekano wobec niezłożenia do zamknięcia rozprawy w tym zakresie przez skarżącą wniosku. Wskazania co do dalszego postepowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organ nadzoru sprawy przy jej uwzględnieniu.