I SA/Wa 317/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Mirosław Gdesz Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Agencji [....] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [....] maja 2008 r., nr [....] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Agencji [....] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 648/09 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 130/08 stwierdzający nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego M. B., B. B. i M. B. w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w K., gmina B., stanowiącej działkę nr ewid. [...]o powierzchni [...] m i ustalił opłatę za przekształcenie w kwocie [...] zł. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych wnosząc o jej uchylenie i wskazując, że nieruchomość nie spełnia wymogów o jakich mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [... umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2008 r. wskazując, że Agencji Nieruchomości Rolnych nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie wszczętej z wniosku M. B., B. B. i M. B.. Agencja Nieruchomości Rolnych od powyższej decyzji wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 130/08 stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [....] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, gdyż uznał, że decyzja została wydana przez organ niewłaściwy rzeczowo. W ocenie Sądu, w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rzędowej określone w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest wojewoda a nie samorządowe kolegium odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., wyrokiem z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 648/09 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 130/08 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wskazuje w art. 3 ust. 1 właściwość rzeczową organu, stanowiąc, że jest nim starosta w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa (pkt 1) oraz wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu, zarząd województwa - odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego (pkt 2). Żaden przepis niniejszej ustawy nie określa czy starosta, wydając decyzje, wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej ani też nie zawiera uregulowań co do organu odwoławczego. Z przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy wynika tylko tyle, że organem rzeczowo właściwym do wydawania decyzji o przekształceniu prawa do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest starosta. Zbędne wobec tego jest ustalanie czy starosta wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej, czy też zadania własne, gdyż ustawa nie uzależnia od tego ani jego działania, ani w zależności od tego stwierdzenia ustalenia organu odwoławczego. Wskazanie przez omawianą ustawę starosty jako organu właściwego w sprawie powoduje, że ustalenie właściwego organu wyższego stopnia ma się odbywać na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to bowiem podstawowy akt procesowy, regulujący zasady postępowania administracyjnego, w tym normujący właściwość organów wyższego stopnia. Wprawdzie akt ten stanowi, że jego regulacje stosuje się o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, jednakże wynika z tego, że jeżeli przepisy szczególne, normujące daną dziedzinę, nie zawierają regulacji innych, aniżeli wynikające z k.p.a., jego przepisy mają zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przepis art. 17 k.p.a. określa organy wyższego stopnia, stwierdzając w punkcie 1, iż takimi w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie zawiera innego unormowania, gdyż nie wskazuje w ogóle organu wyższego stopnia w sprawach przekształcenia. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w art. 9a wskazuje inny organ wyższego stopnia nad starostą aniżeli czyni to art. 17 pkt 1 k.p.a., jednak wyraźnie stanowi, że dotyczy to tylko spraw określonych w tej ustawie, rozstrzyganych decyzjami przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Przepis ten nie mówi zatem, że organ w nim wskazany, tj. wojewoda, jest organem wyższego stopnia we wszystkich sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, również uregulowanych w innych ustawach, ale tylko w sprawach, o których mowa w tej ustawie, tj. o gospodarce nieruchomościami. Nie można zatem regulacji z ustawy o gospodarce nieruchomościami przenosić na grunt ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, chociaż jest to ustawa szczególna w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a., gdyż ustawa ta wcale na to nie pozwala, wyraźnie mówiąc o sprawach tylko w niej określonych. Należy podkreślić, że omawiana ustawa z dnia 29 lipca 2005 r., inaczej niż było to uregulowane w art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 6a wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.), nie przewiduje, że określone w niej zadania starosty są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Istotne jest natomiast to, że ustawodawca jako organ właściwy do wydania decyzji wskazał "starostę" w żadnej mierze nie odwołując się do wykonywania przez ten organ zadań z zakresu administracji rządowej, czym dał wyraz przyznaniu organowi samorządu powiatu nowej kompetencji. W myśl art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. starosta jest organem jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 648/09 wskazał samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty będącego organem jednostki samorządu terytorialnego. A zatem w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana przez organ właściwy rzeczowo. Jednakże, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze zapadła z naruszeniem prawa materialnego - art. 1 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.) oraz z naruszeniem art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżącej Agencji Nieruchomości Rolnych przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...], o powierzchni [...] m2 położonej w K., gmina B., pozostającej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Niekwestionowana pozostaje okoliczność, że na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [....] lutego 1998 r. nr [...] powyżej wskazana działka weszła w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ugruntowany pozostaje pogląd zarówno orzecznictwa, jak i doktryny, że interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydanie 8, C.H. Beck, Warszawa 2006, s.230). Z mocy art. 29 k.p.a. stronami mogą być zarówno osoby fizyczne, jak i prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne, również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Zdaniem Sądu, skarżąca Agencja Nieruchomości Rolnych posiada własny interes prawny w sprawie niniejszej, wywodzący się z przepisów prawa materialnego, zatem przysługuje jej status strony postępowania. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i art. 2, zatem w odniesieniu do powierzonego jej mienia państwowego Agencja jest jednostką organizacyjną Skarbu Państwa reprezentującą go. Posiada zatem status strony postępowania, którego przedmiotem jest mienie wchodzące w skład Zasobu. Jak wynika z art. 5 ust. 2 ustawy, a także jak podkreślono w orzecznictwie Agencja Nieruchomości Rolnych wykonuje uprawnienia właściciela (Skarbu Państwa) na zasadach określonych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i korzysta z takich samych uprawnień jak każdy właściciel (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 1994 r. sygn. akt II S.A. 241/92, ONSA 1995/2/67; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1997 r. sygn. akt IV S.A./1335/95, ONSA 1998/2/59). Agencja występuje w obrocie prawnym samodzielnie, wykonując w imieniu własnym prawa Skarbu Państwa do powierzonego jej mienia. Rację należy przyznać stronie skarżącej, że Agencja Nieruchomości Rolnych działa w sprawie w sferze uprawnień właścicielskich (dominium), a nie wykorzystując atrybuty władzy (imperium). Oznacza to, że nie ma konfliktu między organami administracji, które, każdy z innej pozycji, stoją na straży interesów Skarbu Państwa. Zatem zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze jako zainicjowane przez podmiot nie będący stroną, zapadła z naruszeniem wskazanych na wstępie przepisów. Jako taka podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.