I SA/Wa 318/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania dokumentu - prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] listopada 2012r. , po rozpatrzeniu odwołania J. R. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2012r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję . Decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją z dnia [...].09.2012r. organ I instancji orzekł o zatrzymaniu J. R. prawa jazdy kat. [...], nr druku [...] wydanego przez Starostę [...] w dniu [...].02.2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał , że w dniu 29.08.2012 r. do Starostwa Powiatowego w O. wpłynął wniosek MOPSu o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu J. R. Do wniosku została załączona decyzja o uznaniu ww. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oraz zawiadomienie skierowane do Prokuratury Rejonowej w O. o popełnieniu przestępstwa określonego w art. 209 § 1 Kodeksu karnego. Po przeprowadzeniu postępowania organ uznał, iż zaistniałe w sprawie okoliczności wypełniają dyspozycję art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów odnośnie zatrzymania prawa jazdy i z tego powodu należało dokument ten zatrzymać. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o umorzenie postępowania ponieważ od roku 1986 wykonuje zawód kierowcy i nie pracuje w innym zawodzie. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wydało zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało na treść przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, z których wynika, że w przypadku rn.in. przyznania osobie uprawnionej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, organ właściwy wierzyciela zobowiązany jest wystąpić do organu właściwego dłużnika o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego. Zgodnie z definicjami zawartymi w ustawie, dłużnikiem alimentacyjnym jest osoba zobowiązaną do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna, organem właściwym dłużnika – wójt , burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego, zaś organem właściwym wierzyciela - wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej ( art. 2 pkt 3, pkt 9, pkt 10, art. 3 ust. 5 ustawy). Natomiast, zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy, podejmowane przez ten organ działania polegają w pierwszym rzędzie na przeprowadzeniu wywiadu alimentacyjnego w celu ustalenia sytuacji rodzinnej, dochodowej i zawodowej dłużnika alimentacyjnego, a także jego stanu zdrowia oraz przyczyn niełożenia na utrzymanie osoby uprawnionej, odebraniu od niego oświadczenia majątkowego oraz poinformowaniu dłużnika o przekazaniu do biura informacji gospodarczej informacji o zobowiązaniu lub zobowiązaniach dłużnika alimentacyjnego wynikających z tytułów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1 i 2 (należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej, należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych - przyp. Kolegium), w razie powstania zaległości za okres dłuższy niż 6 miesięcy. Z kolei, jak stanowi art. 5 ust. 3 powoływanej ustawy, w przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił: 1) złożenia oświadczenia majątkowego, 2) zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, 3) bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych - organ właściwy dłużnika wszczyna postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, dołączając odpis tej decyzji, oraz składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (art. 5 ust. 3b ustawy). Kolegium podkreśliło, że organ właściwy dłużnika tj. Burmistrz O. podejmował bezskutecznie stosowne działania wobec dłużnika alimentacyjnego J. R., a w konsekwencji dokonał wszczęcia odrębnego postępowania, po przeprowadzeniu którego wydał w dniu [...].05.2012 r. decyzję nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją Kolegium o nr [...] z [...].06.2012 r.. a uznającą dłużnika alimentacyjnego J. R. za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Następnie Burmistrz O. skierował do Starosty [...] wniosek o zatrzymanie prawa jazdy J. R. Jednocześnie, wraz z wnioskiem, skierował do Prokuratora Rejonowego w O. zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa określonego w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, polegającego na uporczywym uchylaniu się przez J. R. od ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Organ wskazał na treść art. 5 ust. 5 ustawy, z którego wynika, że właściwy starosta na podstawie wniosku organu właściwego dłużnika wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Starosta [...] będąc związanym tym wnioskiem, zobowiązany był do wydania decyzji o zatrzymaniu J. R. prawa jazdy. Organ nie był uprawniony do badania merytorycznej zasadności skierowanego do niego wniosku, który jest konsekwencją przeprowadzenia odrębnego postępowania zakończonego ostateczną decyzją, uznającą dłużnika alimentacyjnego J. R. za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. R., wnosząc o jej uchylenie i wskazując, że dokonana przez organy interpretacja ustawy z dnia 7 września 2007 r. jest dla niego krzywdząca . Podkreślił , że w miarę możliwości płaci alimenty, a praca kierowcy jest jego jedynym źródłem utrzymania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którym na podstawie wniosku organu właściwego dłużnika, o którym mowa w ust. 3, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., że powołany przepis art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. nie pozwalał organowi na dowolność (uznanie administracyjne) i obligował go, przy zaistnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie, co miało miejsce w niniejszej sprawie, do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Niemniej jednak należy mieć na uwadze, że wyrokiem z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt P 46/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2009 r. Nr 159, poz. 1261). Wprawdzie w wyroku tym Trybunał orzekał o innym przepisie prawnym, niż miał zastosowanie w niniejszej sprawie, jednakże - jak zauważył sam Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku - obowiązująca ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (w art. 5 ust. 3 pkt 3, ust. 5 i 6) zawiera unormowania analogiczne do zawartych w art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. Powyższe oznacza zatem, że wyrok ten ma zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I Instancji. W powołanym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny wskazał, że kontrolowana norma prawna narusza zasadę prawidłowej legislacji poprzez naruszenie wymogu dostatecznej określoności przepisów, a także podstawowy z punktu widzenia procesu prawotwórczego etap formułowania celów, które mają zostać osiągnięte przez ustanowienie określonej normy prawnej, mając przy tym na uwadze niezbędność ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności jednostki. Pojawia się bowiem pytanie, czy zatrzymanie prawa jazdy w świetle art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych, a więc ograniczenie uprawnień konkretnego dłużnika alimentacyjnego służyć ma uzyskaniu ostatecznego celu tej ustawy, to jest skuteczności w egzekwowaniu świadczeń alimentacyjnych, czy tylko realizacji celów instrumentalnych, takich jak ułatwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, aktywizacja zawodowa dłużników alimentacyjnych czy też zapobieganie uchylaniu się od wskazanych prac zarobkowych. Ponadto zdaniem Trybunału Konstytucyjnego kwestionowana regulacja narusza zasadę sprawiedliwej procedury, bowiem brak stosownego trybu odwoławczego sprawia, że wniosek organu właściwego dłużnika dotyczący zatrzymania prawa jazdy może mieć charakter nie dość zweryfikowany, a nawet - arbitralny. Ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji organu I instancji o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika. Wobec związania organu tym wnioskiem sąd administracyjny nie bada też merytorycznej zasadności decyzji starosty w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Tymczasem zasada sprawiedliwej procedury wymaga, aby odpowiedni organ mógł przedstawić motywy swego rozstrzygnięcia, a ponadto - by rozstrzygnięcie to było weryfikowalne, a postępowanie prowadzone było w sposób jawny i z udziałem stron. Trybunał Konstytucyjny odniósł się również do naruszenia przez omawiany przepis wyrażonej w art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP zasady proporcjonalności w ograniczaniu konstytucyjnych wolności i praw obywateli, które mogą być ograniczane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy jest to konieczne. Zdaniem Trybunału zatrzymanie prawa jazdy przewidziane w ustawie o dłużnikach alimentacyjnych winno służyć realizacji podstawowego celu tej ustawy, jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych. Takiego celu - z zasady - nie można osiągnąć przez zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, którego aktywność zawodowa (potencjalna bądź realna) łączy się z posiadaniem prawa jazdy. O ile poza sporem pozostaje stosowanie środków aktywizacji zawodowej wobec dłużników alimentacyjnych (na przykład poprzez kierowanie dłużnika alimentacyjnego do prac organizowanych na zasadach robót publicznych), o tyle zatrzymanie prawa jazdy w wielu sytuacjach nie służy realizacji podstawowego celu ocenianej regulacji. Kwestionowana regulacja nie może również zostać uznana za niezbędną w tym znaczeniu, że przymuszenie do realizacji obowiązków alimentacyjnych nie byłoby możliwe przy zastosowaniu środków mniej uciążliwych dla zobowiązanego do ich wykonania. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. rozstrzyga o niekonstytucyjności normy prawnej nakazującej staroście zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu wyłącznie po stwierdzeniu, że wpłynął stosowny wniosek od właściwego organu. Taka norma prawna może zostać wyinterpretowana zarówno z treści zakwestionowanego przez Trybunał art. 5 ustawy o z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, jak i z treści art. 5 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, bowiem wydano je na podstawie przepisu, o którego niezgodności z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie natomiast z treścią art. 145a § 1 kpa orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, może stanowić postawę (do żądania) wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z kolei z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, skutkiem wydania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zasadą jest bowiem, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi wystąpienie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 1999 r. sygn. akt II SA 1027/99; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 282/06). Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę przedstawione w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu dotyczące braku zgodnej z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej podstawy prawnej do orzekania o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji