I SA/Wa 318/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2020 r. sprawy ze skargi S.Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań Domu Pomocy Społecznej w [...] oraz Powiatu [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], stwierdzającą, że zespół pałacowo-parkowy położony w majątku P, gmina S., stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha, będący przed przejęciem na własność Skarbu Państwa własnością E. Z., zapisany w dniu przejęcia w księdze wieczystej "P. dobra Tom XII karta 3", nie podlegał działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że S. Z. i złożył do Wojewody wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej, że przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod przepis art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Po jego rozpatrzeniu Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. stwierdził, że opisana wyżej nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, odwołania złożyli Dom Pomocy Społecznej oraz Powiat [...]. W uzasadnieniu Dom Pomocy Społecznej zarzucił decyzji Wojewody naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, niezebranie całego materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na te zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uznanie, że nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy, stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] podlega pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Natomiast Powiat zarzucił decyzji Wojewody rażące naruszenie art. 28 kpa przez nieustalenie stron postępowania, tj. kręgu spadkobierców E. Z., którym przysługiwałoby uprawnienie do uczestnictwa w postępowaniu, oraz art. 7 i art. 77 kpa przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Po rozpatrzeniu złożonych odwołań Minister stwierdził, że winny one zostać uwzględnione i uchylił decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie przed organem I instancji, wskazując na jego bezprzedmiotowość z uwagi na brak przepisów uprawniających organ do orzekania w rozpatrywanej sprawie w trybie administracyjnym. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowania rewindykacyjne z zakresu reformy rolnej dotykają jednego z fundamentów państwa prawnego, a także podstawowego prawa, chronionego zarówno przez konwencje międzynarodowe, jak i normy ustrojowe państw demokratycznych, jakim jest prawo własności. Z tego względu organy prowadzące te postępowania nie mogą się opierać na domniemaniach czy twierdzeniach stron nieznajdujących odzwierciedlenia w zgromadzonych dowodach. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy, zdaniem organu II instancji, zgromadzone dokumenty nie dowodzą, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, zaś stosownie do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51, dalej jako: "rozporządzenie"), jak również zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa sądowego, tylko przejęcie na tej podstawie prawnej umożliwia rozstrzygnięcie o podpadaniu nieruchomości pod działanie dekretu na drodze administracyjnej. Jak zauważył Minister, w treści matrykuły katastralnej nr [...], z księgi wieczystej Tom XII, karta 3, następnie KW [...], wpisano własność Skarbu Państwa Polskiego (Wojewódzki Urząd Ziemski w P.), lecz brak jest wzmianki o podstawie przejęcia byłego majątku E. Z. Wśród zgromadzonego materiału dowodowego znajduje się też protokół z 6 marca 1945 r. w sprawie przejścia na cele reformy rolnej majątku P., powiat S., własność E. Z., jednak również w nim nie wskazano konkretnej podstawy przejęcia tego majątku. Archiwum Akt Nowych w [...] w piśmie z 27 sierpnia 2013 r. potwierdziło, że w zgromadzonych w Archiwum dokumentach, które dotyczą majątku w miejscowości P., są jedynie "Ewidencja nieruchomości ziemskich z pow. S., woj. P. - stan z dnia [...].4.1946" i "Ewidencja nieruchomości ziemskich z pow.S, woj. P. - stan z dnia [...].XII.1949", przy czym żaden z nich nie zawiera informacji odnośnie do dokładnie wskazanej litery dekretu, na podstawie której przejęto majątek. Dokładnej podstawy nie podał także Sąd Rejonowy w [...], który w swoim zaświadczeniu z [...] stycznia 2014 r., znak: [...], stwierdził jedynie, że Skarb Państwa został właścicielem majątku na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu. W ocenie organu odwoławczego przytoczone dokumenty nie dowodzą więc, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Minister zaznaczył również, że sam wnioskodawca (skarżący) nie sprecyzował podstawy prawnej przejęcia nieruchomości, wskazując w treści wniosku jedynie art. 2 ust. 1 dekretu, co świadczy o tym, że w chwili składania wniosku nie posiadał żadnego dokumentu, z którego wynikałaby konkretna i pełna podstawa prawna. W odpowiedzi na pismo Ministra z dnia 27 lutego 2017 r. wzywające do nadesłania takiego dokumentu, pełnomocnik skarżącego stwierdził jedynie, że przejęcie majątku w P. na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu potwierdza analiza faktów historycznych. W ocenie Ministra oznacza to, że nie tylko w chwili składania wniosku, ale i na etapie postępowania odwoławczego zarówno wnioskodawca, jak i pozostali spadkobiercy byłej właścicielki, nie mogą przedstawić dokumentu, który bez wątpliwości potwierdzałby przejęcie majątku w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że mało precyzyjne określenie podstawy przejęcia majątku, które było charakterystycznym sposobem działania władz w latach 40-tych, nie może stanowić dowodu na przejęcie tego majątku wyłącznie na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Argumentu za dowolnym uznaniem tej okoliczności nie może stanowić też samo usytuowanie i charakter przejętego majątku, jaki wyłania się chociażby z protokołu przejęcia. W związku z powyższymi ustaleniami, Minister zważył, że twierdzenia skarżącego co do podstawy prawnej przejęcia części byłego majątku E. Z. nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym i należy je potraktować jako dowolne i niczym niepoparte. Bezpodstawne jest również, zdaniem Ministra, twierdzenie skarżącego, że subiektywna analiza zdarzeń historycznych może zastąpić dokument niezbędny do ustalenia podstawy prawnej przejęcia majątku. Organ odwoławczy nie podzielił przy tym oceny podstawy prawnej przejęcia zaprezentowanej w decyzji organu I instancji, wskazując, że Wojewoda w oparciu o ten sam materiał dowodowy bezpodstawnie założył, że przejęcie majątku nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, choć żaden ze zgromadzonych dokumentów tego wprost nie potwierdza. W konkluzji Minister wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy, wobec niemożliwości określenia dokładnej podstawy prawnej przejęcia przedmiotowego majątku , brak jest przepisów uprawniających organ do orzekania w trybie administracyjnym w przedmiocie niepodpadania nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, co oznacza zaistnienie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania i skutkować musi jego umorzeniem. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. Z. W uzasadnieniu skargi zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, czyli: - art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 kpa, poprzez ich błędne zastosowanie i bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania w sytuacji braku wystąpienia stanu bezprzedmiotowości postępowania w sprawie, - art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz § 5 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że w sprawie brak jest przepisów uprawniających organ do orzekania w trybie administracyjnym, podczas gdy w świetle utrwalonej już od ponad dekady linii orzeczniczej potwierdzonej uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 oraz z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, przepis § 5 rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, - art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że warunkiem orzekania w trybie decyzji administracyjnej o niepodpadaniu części majątku pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu jest uprzednie wykazanie przez wnioskodawcę, że dana część majątku przeszła na tej podstawie na Skarb Państwa, gdyż takie działanie stanowiłoby dla skarżącego działanie przeciwne wnioskowi, - art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa, a także art. 50 § 1 kpa oraz w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz § 5 rozporządzenia, poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że warunkiem orzekania w trybie decyzji administracyjnej o niepodpadaniu części majątku pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu jest uprzednie wykazanie przez wnioskodawcę, że wyłączną podstawę przejęcia objętej wnioskiem części majątku stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz wystosowanie pisma z 27 lutego 2017 r. zamiast wezwania do sprecyzowania żądania w zakresie wskazania konkretnej litery art. 2 ust. 1 dekretu, pod którą - zdaniem wnioskodawcy - objęta wnioskiem część majątku nie podpadała, - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz § 5 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie i niewydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję administracyjną Wojewody z dnia [...] kwietnia 2014 r., - art. 107 § 3 kpa poprzez jego niezastosowanie i niedostateczne uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji, które nie wyjaśnia w sposób dostateczny wystąpienia w sprawie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 105 § 1 kpa. Zgodnie z jego treścią, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W rozpatrywanej sprawie skarżący złożył do Wojewody wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkowy położony w majątku P., stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] nie podpadał pod przepis art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. z 1945 r. Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Po jego rozpatrzeniu Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. stwierdził, że opisana wyżej nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu. Jednakże Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest zatem ustalenie, czy jak twierdzi skarżący, sporny zespół pałacowo-parkowy przejęty został na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. z 1945 r. Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.), czy też jak ustalił Minister, brak jest podstaw do uznania, że podstawą przejęcia spornej nieruchomości był art. 2 ust. 1 lit. e a nie art. 2 ust. 1 lit. a-d dekretu. Jak wynika z zebranego przez organy w sprawie materiału dowodowego, brak jest jakichkolwiek dokumentów, które dowodziłyby, że podstawą przejęcia przedmiotowej nieruchomości był, jak obecnie twierdzi skarżący, art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ta okoliczność jest podstawowym powodem uchylenia decyzji organu I instancji oraz umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania. Żaden ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wskazuje jako podstawy przejęcia przedmiotowej nieruchomości konkretnie litery e art. 2 ust. 1 dekretu. Także skarżący ani do swojego wniosku, ani odwołania, ani skargi nie załączył żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że sporna nieruchomość została przejęta na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Podkreślić przy tym należy, że możliwość merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego przez organy administracyjne zależy bezpośrednio od wcześniejszego ustalenia, w sposób niebudzący wątpliwości, że podstawą przejęcia nieruchomości był art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Inne przypadki przejęcia nieruchomości rolnych na podstawie dekretu o reformie rolnej nie podlegają bowiem właściwości organów administracji. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może bowiem stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej jedynie o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Tylko w tym przypadku dopuszczalna jest droga administracyjna. Podkreślić należy, że postępowanie prowadzone na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) nie miało i nie ma na celu ustalania, na jakiej podstawie prawnej określona nieruchomość została przejęta na własność Państwa. Postępowanie to ma jedynie umożliwić stronie wnioskującej wykazanie, że przejęcie nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej nastąpiło z naruszeniem warunków określonych w tym przepisie. Należy zauważyć, że zgodnie z § 6 rozporządzenia to na stronie ubiegającej się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 pkt e dekretu o reformie rolnej, spoczywa obowiązek wykazania, że warunki przejęcia konkretnej nieruchomości nie zostały spełnione. Nie jest zatem rolą organu ustalanie, jaka powinna być prawidłowa podstawa prawna przejęcia majątku ziemskiego w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ze względu na podniesione w skardze zarzuty wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjmuje się, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do jej istoty prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregokolwiek z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 286/05, Lex nr 190997; z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 967/05, Lex nr 201507; B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2000, s. 426-428; M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, s. 577). Z bezprzedmiotowością postępowania mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem brak jest jakichkolwiek dowodów, które potwierdzałyby, że podstawą przejęcia spornego zespołu pałacowo-parkowego była lit. e art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej. Oznacza to, że wszczęte wnioskiem skarżącego postępowanie okazało się bezprzedmiotowe. Niedopuszczalne zatem było orzekanie przez organ administracyjny, że sporny zespół pałacowo-parkowy "nie podpada" pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zasadnie zatem Minister uchylił decyzję organu I instancji i umorzył prowadzone postępowanie. Podsumowując, Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa Minister przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Minister w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia prawidłowo wskazał również fakty, które uznał za udowodnione, oraz dowody, na których się oparł. W tej sytuacji Sąd stanął na stanowisku, że w konsekwencji prawidłowo dokonanej wykładni powołanych przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych w skardze przepisów prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.