I SA/Wa 3196/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: Kolegium) decyzją z 27 października 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną przez T. Z. w drodze odwołania decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 6 września 2021 r. o odmowie zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt córki: A. Z. w domu pomocy społecznej. Kolegium uwzględniło, że decyzją z 2 lipca 2021 r. Prezydent m.st. Warszawy ustalił T. Z. odpłatność za pobyt jej córki A. Z. w Domu Pomocy Społecznej w G. przy ul. [...] w kwocie 598,51 zł miesięcznie w okresie od dnia 2 stycznia 2021 r. do dnia 31 marca 2021 r. oraz w kwocie 663,34 zł od dnia 1 kwietnia 2021 r. T. Z. zwróciła się z wnioskiem o całkowite zwolnienie z odpłatności za pobyt córki A. w Domu Pomocy Społecznej, począwszy od naliczenia odpłatności tj. od dnia 2 stycznia 2021 r. z uwagi na złą sytuację zdrowotną. Organ I instancji w drodze wywiadu środowiskowego ustalił, że T. Z. jest wdową i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z uwagi na zły stan zdrowia zamieszkuje wraz ze swoim synem P. Z. , który pomaga jej w codziennym funkcjonowaniu. Wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem z 26 lutego 2007 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, leczy się przewlekle z uwagi na choroby układu krążenia, cukrzycę typu 2, niedrożność i zwężenie obustronne tętnic przedmózgowych, miażdżycę i chorobę wieńcową. Ustalono, że T. Z. posiada dochód w wysokości: emerytura ZUS 1.567,51 zł do dnia 28 lutego 2021 r. i 1.632,34 zł od dnia 1 marca 2021 r. oraz wynagrodzenie za najem lokalu mieszkalnego córki, położonego przy ul. [...] w W. w wysokości 1.200,00 zł. Odprowadza podatek w kwocie 66,00 zł miesięcznie. Wniosek o zwolnienie z odpłatności T. Z. uzasadniła problemami zdrowotnymi, związanymi z niepełnosprawnością i koniecznością zakupu leków. Nie dołączyła jednak żadnych faktur lub innych dowodów potwierdzających wysokość ponoszonych zobowiązań, poza potwierdzeniem zapłaty podatku oraz paragonem za zakup leków. Odmawiając zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt córki w domu pomocy społecznej Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że ustalone fakty nie uzasadniają całkowitego zwolnienia T. Z. z odpłatności. Jej łączny dochód wynosi 2.701,51 zł do dnia 28 lutego 2021 r. i 2.766,34 zł od 1 marca 2021 r. Przekroczył zatem 300% ustawowego kryterium dochodowego tj. kwotę 2.103,00 zł. W odwołaniu od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy T. Z. stwierdziła, że błędnie został jej naliczony dochód z wynajmu mieszkania, ponieważ nie uwzględniono w nim kosztów utrzymania wynajmowanego mieszkania, które zgodnie z umową najmu z dnia 30 czerwca 2017 r. wynoszą 422,65 zł, a obecnie wzrosły do 447,64 zł, co potwierdza załączona dokumentacja. Oświadczyła, że prowadzi samodzielne gospodarstwo, ma 91 lat i nie jest w pełni sprawna fizycznie, jest uzależniona od pomocy syna i synowej. Zawarła z synem umowę, w której zobowiązała się ponosić koszty swojego utrzymania w wysokości nie mniejszej niż 700,00 zł bez odpłatności za leki. Syn decyzją Sądu został opiekunem prawnym córki A. Z. . Syn nie może jednak sporządzić aneksu do umowy najmu mieszkania córki oraz sprawdzić stanu technicznego mieszkania, ponieważ nie może skontaktować się z najemcą. Nie rozumie, dlaczego jej dochód został wyliczony na kwotę 14.400,00 zł rocznie, podczas gdy PIT-28 wskazuje kwotę 9.335,40 zł rocznie. Zaznaczyła, że nie jest w stanie pokryć kosztów utrzymania córki w domu pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję przytoczyło na wstępie treść art. 60 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, ze zm., dalej: u.p.s.) regulujące zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Podkreśliło następnie, że A. Z. nie jest w stanie ponosić opłaty za pobyt samodzielnie, nie posiada małżonka ani zstępnych, jest także całkowicie ubezwłasnowolniona. Posiada dochód z wynajmu mieszkania na podstawie umowy najmu z dnia 30 czerwca 2017 r. w wysokości 777,95 zł, jednakże jej matka T. Z. posiada notarialne pełnomocnictwo Rep. Nr [...] z dnia 26 czerwca 1997 r. do reprezentowania córki we wszystkich sprawach majątkowych. Nie przekazuje dochodu z wynajmu mieszkania córce, należy zatem ten dochód zaliczyć do jej dochodu. Matka jest osobą zobowiązaną do ponoszenia kosztów utrzymania córki w domu pomocy społecznej. W tym miejscu Kolegium stwierdziło, że wprawdzie organ I instancji przyjął kwotę 1.200,00 zł, jednakże jak wynika z § 5 wymienionej umowy czynsz w wysokości 1.200,00 zł był ustalony na czas określony tj. od dnia 20 czerwca 2017 r. do dnia 30 czerwca 2018 r. Kwota dochodu A. Z. za rok 2020 wyniosła 9.335,40 zł, co potwierdza PlT-28, czyli 777,95 zł miesięcznie. Dalej Kolegium podkreśliło, że z treści powyższych przepisów wynika, że podstawę ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej stanowią dochody, w niniejszej sprawie dochody T. Z. . W tym względzie przepisy te nie zawierają żadnych odrębnych regulacji, a zatem co rozumie się przez dochód zostało określone w art. 8 ust. 3 u.p.s. Skoro więc organ w odpowiedniej kolejności jest zobowiązany skonkretyzować obowiązek poniesienia opłaty z tytułu pobytu osoby w domu pomocy społecznej przez określone podmioty, to kwestie związane z dochodem muszą być precyzyjnie, bez cienia wątpliwości ustalone, od tego bowiem zależy wysokość opłaty, stosownie do postanowień art. 61 ust. 2 u.p.s. Dla osoby samotnie gospodarującej, wedle art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., kryterium dochodowe wynosi 701,00 zł. 300% tej kwoty to kwota 2.103,00 zł. Dochód T. Z. po korekcie wyniósł obecnie 2.344, 29 zł i także przekracza kryterium dochodowe. Kolegium podkreśliło, że wobec brzmienia art. 64 u.p.s., organ nie ma obowiązku przyznania zwolnienia, ale ma takie prawo. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności zależna jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osoby zobowiązanej do opłat. Przypadki uprawniające do zwolnień zostały w przepisie wymienione jedynie przykładowo. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Kolegium wskazało, że bardzo istotny, oprócz wymagalności ponoszenia opłat za pobyt córki w domu pomocy społecznej i orzeczonej niepełnosprawności wnioskodawczyni, jest także fakt, że A. Z. posiada własny dochód w wysokości 777,95 zł miesięcznie i dochód ten winien w pierwszej kolejności, mimo, że jego dysponentem jest jej matka, przeznaczony na zaspokojenie jej potrzeb, w tym wypadku powinien być przeznaczony na opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. Ponadto, w ocenie Kolegium, kwota 777,95 zł za wynajem mieszkania w W. jest rażąco niska, opiekun prawny A. Z. - jej brat P. Z. ma prawo podjąć czynności prawne w ceku wyegzekwowania urealnionej opłaty za wynajem mieszkania A. Z. i tym samym pozyskanie środków na opłatę za jej pobyt w domu pomocy społecznej. Ponadto, z akt sprawy wynika, że P. Z. ustnie oświadczył, że w mieszkaniu tym mieszka jego córka. Zważywszy na fakt, iż w przypadku pomocy społecznej to na rodzinie przede wszystkim ciąży obowiązek ponoszenia kosztów utrzymania członka rodziny, przerzucanie tych kosztów na Gminę czyli na wszystkich podatników wydaje się społecznie nieuzasadnione. Z tych względów Kolegium nie znalazło podstaw, aby zakwestionować ustalenia organu I instancji z wyjątkiem korekty dochodu T. Z. , która jednak nie miała wpływu na trafność podjętego rozstrzygnięcia. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. Z. . Wydanym w sprawie decyzjom zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 61 ust. 2 pkt 2a u.p.s. polegające na niewłaściwej interpretacji tego przepisu i przyjęcie, że wniosek skarżącej o zwolnienie z opłaty nie zasługiwał na uwzględnienie nawet w części, w sytuacji gdy z przepisu tego wynika, iż po uiszczeniu opłaty osobie zobowiązanej do jej uiszczenia powinna pozostać jako minimum kwota wynosząca 300% kryterium dochodowego. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie obydwu zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy Prezydentowi m.st. Warszawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie opłaty w wysokości za okres od dnia 2 stycznia 2021 r. do dnia 31 marca 2021 r. w wysokości 241,29 zł, a nadto za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. w wysokości 241,29 zł. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W powyższych uwarunkowaniach Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle ogólnej zasady wyrażonej w art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). W art. 61 ust. 1 tej ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia tych opłat. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, następnie małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu (art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s.); małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a) u.p.s.), zaś w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s.); gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2 (art. 61 ust. 2 pkt 3 u.p.s.). W doktrynie podkreśla się, że przy ustalaniu możliwości majątkowych zobowiązanego (np. w myśl art. 129 k.r.o.) należy uwzględnić jego sytuację rodzinną (por. np. G. Jędrejek, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Pokrewieństwo i powinowactwo. Komentarz do art. 617-1441, Warszawa 2014, Komentarz do art. 129, pkt 3). Dlatego powinno się wziąć pod uwagę sytuację rodzinną osoby zobowiązanej do poniesienia opłaty, a nie indywidualny dochód tej osoby w oderwaniu od dochodu, którym rzeczywiście dysponuje (tj. dochodu uzyskiwanego w ramach rodziny, w której funkcjonuje). Kwestia ustalenia odpłatności za pobyt A. Z. w Domu Pomocy Społecznej w G. została rozstrzygnięta decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 2 lipca 2021 r. Do ponoszenia odpłatności w kwocie: 598,51 złotych miesięcznie w okresie od 2 stycznia 2021 r. do 31 marca 2021 r., a od 1 kwietnia 2021 r. w kwocie 663,34 złotych miesięcznie, została zobowiązana T. Z. – matka. Istotą rozpoznawanej sprawy jest natomiast możliwość zwolnienia T. Z. z ponoszenia odpłatności za pobyt córki w domu pomocy społecznej. Możliwość zwolnienia z ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przewiduje art. 64 u.p.s. W katalogu otwartym przepis ten wskazuje przykładowe sytuacje, jakie mogą uzasadnić ustawową częściową lub całkowitą ulgę w zobowiązaniu do ponoszenia opłat, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. W tym zakresie przepis ten wskazuje na następujące przypadki: 1) osoba zobowiązana do ponoszenia opłat wnosi opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu. Zwolnienia z ponoszenia wydatków na dom pomocy społecznej mają charakter fakultatywny i zależą głównie od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. O zastosowaniu zwolnienia będzie decydować organ ustalający opłatę za pobyt w placówce, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. W piśmiennictwie (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz. Wyd. VI, Lex/el 2021.) zauważa się, że ponieważ uiszczanie opłat na dom pomocy społecznej stanowi dla osoby zobowiązanej obciążenie finansowe, głównym powodem zastosowania zwolnienia powinna być sytuacja materialna zobowiązanego. Zwolnienie nie powinno nastąpić, jeżeli pomimo zaistnienia wskazanych okoliczności osoba jest w stanie płacić za pobyt w placówce (np. utrzymuje się z jednego, ale wysokiego wynagrodzenia). Stosowanie odmiennych zasad godzi w idee i cele pomocy społecznej. Niezasadne zwolnienie jest sprzeczne z zasadą pomocniczości, przerzuca bowiem na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli koszty utrzymania osób, które są samowystarczalne pod względem finansowym lub mogą być utrzymywane przez swoich krewnych. Toteż rozpatrując wniosek o zwolnienie z opłat, organ powinien mieć na uwadze nie tylko słuszny interes wnioskodawcy, lecz także interes społeczny. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że osobą zobowiązaną do odpłatności za pobyt A. Z. w domu pomocy społecznej jest jej matka – T. Z. , której dochody obejmują świadczenie emerytalne z ZUS w wysokości: 1567,51 zł do 28 lutego 2021 r., a od 1 marca 2021 r. - 1632,34 zł. Istotnym pozostaje również dochód, jaki rodzina uzyskuje z tytułu wynajmu mieszkania, którego właścicielką pozostaje ubezwłasnowolniona całkowicie córka – A.. Umowa najmu mieszkania w W., o powierzchni 33 m2, została zawarta w dniu 30 czerwca 2017 r. przez T. Z. , która posiadała stosowne pełnomocnictwo od córki. Umowa określała miesięczny czynsz najmu na kwotę 777,95 zł. Koszt miesięcznych opłat eksploatacyjnych ponosi najemca. Ponoszony przez skarżącą z tytułu zawartej umowy ciężar podatkowy wynosi 66 zł. Aktualnie opiekunem prawnym A. Z. jest jej brat – P. Z. , który oświadczył, że nie wypowiedział pełnomocnictwa matce do reprezentowania A. Z. . Należności zaś z tytułu najmu wpływają na rachunek matki. (k. 172 akt administracyjnych) W powyższych uwarunkowaniach Sąd podzielił wyrażoną w zaskarżonej decyzji ocenę możliwości ponoszenia przez skarżącą obciążeń ustalonych w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 2 lipca 2021 r. Sąd zauważa, że otrzymywane przez zobowiązaną świadczenie emerytalne nie jest jedynym źródłem dochodu, który pozostaje uzupełniany czynszem za wynajem mieszkania będącego własnością A. Z. . Słusznie zauważył organ odwoławczy, że skarżąca nie wykorzystuje w pełni możliwości uzyskiwania dochodu poprzez zwiększenie odpłatności za najem mieszkania córki. Wykorzystanie tej możliwości z pewnością poprawi kondycję finansową rodziny, pozwalając na wypełnienie obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt A. Z. w domu pomocy społecznej, nałożonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 2 lipca 2021 r. Jednocześnie wyjaśnić trzeba, że decyzja w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest decyzją uznaniową, co powoduje, że Sąd władny jest zbadać jedynie, czy przy wydaniu decyzji nie doszło do przekroczenia granic swobodnego uznania. Sąd jest przy tym upoważniony do swobodnej oceny stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji (osobistej, majątkowej, dochodowej, rodzinnej) osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej i ubiegającej się o zwolnienie od obowiązku ponoszenia tej opłaty. W ocenie Sądu, w ustalonych prawidłowo warunkach rozpoznawanej sprawy organy zasadnie stwierdziły, że nie wystąpił przypadek szczególnych okoliczności związanych z sytuacją osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty uzasadniający zwolnienie skarżącej od opłaty za pobyt córki w domu pomocy społecznej, mając na względzie nie tylko słuszny interes osoby wnioskującej o zwolnienie, ale także interes społeczny, do którego odwołuje się art. 7 k.p.a. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).