I SA/Wa 3199/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 4 listopada 2021 r. nr SKO/4111/657/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), w pkt 1 uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w części przyznającej H. S. świadczenia w formie składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną (tj. pkt 2 i pkt 3 sentencji decyzji I instancji) i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji, a w pkt 2 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałym zakresie. Jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy [...] po rozpatrzeniu wniosku H. S., decyzją z dnia [...] września 2021 r. orzekł w pkt 1 o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem S. S., bezterminowo w okresie od 1 września 2021 r. Dodatkowo organ orzekł o przyznaniu H. S. składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy (pkt 2 i 3 sentencji decyzji). Uzasadniając rozstrzygnięcie w zakresie daty przyznania świadczenia, organ wyjaśnił, że strona w dniu 24 sierpnia 2021 r. złożyła oświadczenie o rezygnacji z uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku z czym decyzją nr [...] uchylono od dnia 1 września 2021 r. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] września 2021 r. strona zarzuciła organowi naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) przez jego błędne zastosowanie i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od 1 września 2021 r., a nie od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 kwietnia 2021 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w zakresie utrzymania w mocy pkt 1 decyzji z dnia [...] września 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło przepisy dotyczące przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego i stwierdziło, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie tego świadczenia. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Natomiast w myśl art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń: świadczenia pielęgnacyjnego (pkt 2) lub specjalnego zasiłku opiekuńczego (pkt 3) - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Wnioskodawca dokonał wyboru korzystniejszego dla siebie świadczenia, tj. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem. W takiej sytuacji oraz mając na uwadze zbieg prawa do obu świadczeń, Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] września 2021 r. uchylił decyzję przyznającą stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzja uchylająca jest decyzją konstytutywną, natomiast organ nie mógł wyeliminować z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc) decyzji ostatecznej przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. H. S. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w części, tj. w pkt 2, którym utrzymano w mocy pkt 1 decyzji organu I instancji przyznający skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne za okres od dnia 1 września 2021 r. bezterminowo. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącego stanowi negatywne kryterium do przyznania mu za ten okres świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżącemu przysługuje świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 września 2021 r., a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 kwietnia 2021 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie na rzecz H. S. świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 kwietnia 2021 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego złożył w dniu 30 kwietnia 2021 r. Organ nie wzywał go do uzupełnienia jakiejkolwiek dokumentacji. Brak było podstaw prawnych, aby ograniczać świadczenie pielęgnacyjne do ram czasowych od dnia 1 września 2021 r., a nie od momentu złożenia wniosku, tj. od 1 kwietnia 2021 r. Skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której wcześniej prawo to odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" niejako do ubiegania się o świadczenie mniej korzystne (zasiłek dla opiekuna), a którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwania świadczenia poprzedniego (świadczenia pielęgnacyjnego). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest ustalona w pkt 1 decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2021 r., zaakceptowana następnie w pkt 2 zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 4 listopada 2021 r., data, od której przyznano wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem skarżącego, świadczenie to winno być przyznane od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przyznanie świadczenia, tj. od 1 kwietnia 2021 r. Organ natomiast przyznał świadczenie od dnia, w którym skarżącemu przestało przysługiwać uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. od 1 września 2021 r. Zdaniem Sądu, organy obydwu instancji prawidłowo określiły datę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Co do zasady, ustalając od kiedy wnioskodawcy przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, organ stosuje art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Dokonując wykładni tego przepisu, należy jednak uwzględnić brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi więc negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca przewidział w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawnienie dla wnioskodawcy do wyboru jednego z przysługujących mu świadczeń. W myśl tego przepisu, w przypadku m.in. zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Skarżący wywodzi z powyższego, że skoro dokonał wyboru świadczenia pielęgnacyjnego zamiast specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje od miesiąca, w którym złożony został wniosek. W ocenie Sądu, taka wykładnia przytoczonych przepisów nie jest prawidłowa. Z treści art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika bowiem jednoznacznie, że osobie uprawnionej przysługuje jedynie jedno z wymienionych w tym przepisie świadczeń. Aby dokonać w sposób skuteczny wyboru świadczenia, konieczne jest podjęcie przez wnioskodawcę działań wywołujących określone skutki prawne, nie zaś jedynie złożenie warunkowej deklaracji. Do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, zasiłek ten jest świadczeniem należnym, a jego otrzymywanie wyklucza, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy, przyznanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oświadczył, że w przypadku przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnosi o uchylenie decyzji przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy. Następnie w dniu 24 sierpnia 2021 r. złożył oświadczenie, w którym stwierdził, że z dniem 01.09.2021 r. rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku ze staraniem się o świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie Sądu, nie można zatem przyjąć, że z dniem złożenia wniosku skarżący utracił uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznane mu decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., a w konsekwencji, że uzyskał uprawnienie do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym złożył wniosek. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1190/21 (wszystkie powoływane orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawca musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. Nie jest zaś możliwa rezygnacja z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego dopiero po przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (podobne stanowisko zawarł NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 870/21). W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpił o uchylenie decyzji przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy w dniu 24 sierpnia 2021 r., wskutek czego decyzja ta została uchylona z dniem 1 września 2021 r. i od tego dnia skarżącemu mogło zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Odnosząc się do przywoływanych w skardze orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zauważyć, że zostały one wydane w sprawach, w których przedmiotem kontroli były decyzje odmawiające przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z uprawnieniem wnioskodawcy do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub innego świadczenia wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżącemu przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a przedmiotem sporu jest jedynie data, od której prawo to zostało ustalone. Stanowisko przyjęte przez organ w zaskarżonej decyzji nie stoi zatem w sprzeczności z tezami zawartymi w przywoływanych przez skarżącego wyrokach. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, że brak jest podstaw prawnych do kompensowania przez organ świadczeń i wypłaty wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy zbiegającymi się uprawnieniami. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach dotyczących zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, które jednak zachowują aktualność także w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podkreśla, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością innych świadczeń, pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (por. wyroki: z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20). Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie uprawnienie skarżącego do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustało od dnia uchylenia decyzji przyznającej to świadczenie, organ zasadnie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia, w którym skarżący nie był już uprawniony do otrzymywania zasiłku, a więc od 1 września 2021 r. Przyjęcie, jak proponuje skarżący, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługiwało od dnia 1 kwietnia 2021 r., oznaczałoby, że w okresie od 01.04.21 r. do 01.09.21 r. skarżący byłby uprawniony do otrzymywania równocześnie dwóch świadczeń, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego, co stanowiłoby naruszenie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 tej ustawy.