I SA/Wa 320/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan faktyczny 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażaleń D. B., A. i A. K., E. W., J. L. na postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. 2. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że Prezydent W. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...] położonej przy ul. [...] na terenie dzielnicy U., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w związku z wydzieleniem terenu w liniach rozgraniczających ulicy (nr ....). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. Prezydent W. postanowił z urzędu zaopiniować pozytywnie wstępny projekt podziału tej nieruchomości, w uzasadnieniu wskazując, że podział nieruchomości KW [...] ma na celu wydzielenie części nieruchomości przeznaczonej pod poszerzenie drogi publicznej ul. [...]. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego daw. wsi K., zatwierdzonego Uchwałą Nr 165 Rady Gminy Warszawa-Ursynów z dnia 16 listopada 1999 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 115, poz. 2726), projektowana działka nr [...] położona jest w liniach rozgraniczających ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. uchyliło zaskarżone postanowienie wskazując w uzasadnieniu, że w aktach brak jest dowodu, by ul. [...] stanowiła drogę publiczną, oraz brak jest dowodów potwierdzających zawiadomienie wszystkich stron postępowania o jego wszczęciu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Prezydent W. pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału tej nieruchomości. Po rozpatrzeniu zażalenia i analizie akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że z akt sprawy wynika, że projektowany wstępny podział działki nr [...] położonej przy ul. [...] ma na celu wydzielenie części przeznaczonej pod realizację układu drogowego ulicy [...]. Zgodnie z ustaleniami § 5 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi K., zatwierdzonego Uchwałą nr 165 Rady Gminy Warszawa Ursynów z dnia 16 listopada 1999 r. (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego nr 115, poz. 2776), "tereny ulic i dróg publicznych z urządzeniami pomocniczymi" oznaczone są na rysunku planu symbolami KU, KP. Obowiązującymi ustaleniami planu oznaczonymi graficznie na rysunku planu są w myśl § 6 pkt 2 planu: linie rozgraniczające terenów przeznaczonych do realizacji celów publicznych (ulic i dróg publicznych z urządzeniami pomocniczymi oraz urządzeń infrastruktury technicznej - stacji transformatorowych). Art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zezwala on zatem na dokonanie podziału w zgodzie z planem miejscowym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym i Kolegium nie jest organem właściwym do jego oceny, czy kwestionowania. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Zapisy planu w niniejszej sprawie są precyzyjne i jednoznaczne. Postępowanie administracyjne mające na celu wydanie opinii co do zgodności wstępnie proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy tylko i wyłącznie stwierdzenia, czy proponowany podział jest zgodny z planem czy też jest z nim niezgodny. Powyższe postępowanie stanowi pierwszą część postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości. Pozytywna opinia określona zaskarżonym postanowieniem organu pierwszej instancji sama z siebie nie dokonuje podziału tej nieruchomości. Stwierdza ona tylko, czy projekt podziału jest zgodny z planem. Pozytywna opinia jest czynnością wstępną dla stwierdzenia, że ewentualny podział nieruchomości będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie administracyjnym ukształtował się pogląd, że postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału jest wydawane w toku postępowania o podział nieruchomości, a pozytywna opinia stanowi jedynie podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami koniecznym jest, aby podział nieruchomości był zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Postanowienie zawierające opinię w przedmiocie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z planem miejscowym dotyczy jednej z kwestii rozstrzyganych w toku postępowania o podział nieruchomości. W sprawie podziału są dwa etapy postępowania - opiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości i zatwierdzenie podziału nieruchomości (tak NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2000 r. I SA 1292/00, LEX nr 77631), i dlatego, zdaniem organu, zarzuty wniesionych zażaleń nie mogły zostać uwzględnione. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. L.; zarzucając rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 6, 7, 8, 9, 11 i art. 107 kpa - wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia poprzedzającego. 2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, niż wskazane w skardze. 3. Podkreślić należy, że kontrola dokonywana przez sąd zgodności decyzji z prawem nie jest przeprowadzana dowolnie, lecz wprost przeciwnie – musi przebiegać w określonej kolejności, przy czym w pierwszej kolejności powinna zostać przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania decyzji pod względem zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie wady decyzji powodującej stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale wręcz niedopuszczalną. 4. W niniejszej sprawie zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2007 r. pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości. 5. Jak wynika z akt sprawy, uczestnik postępowania administracyjnego Z. S. zmarł dnia [...] czerwca 2006 r., jednakże zarówno postanowienie organu pierwszej instancji - postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2007 r., jak również zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2009 r. zostało skierowane do zmarłego Z. S.. 6. Wskazana wada postępowania jest istotna, prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji czy postanowienia. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji – w niniejszej sprawie postanowienia, w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że jest ono obarczone wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych 7. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.