I SA/Wa 3222/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] o odmowie uchylenia decyzji Kierownika Wydziału [...] z dnia [...] lipca 1970 r., nr [...]. Decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i cenę prawną sprawy. Wnioskiem z dnia 11 maja 2009 r. A. W. wystąpiła o uchylenie, na podstawie art. 155 k.p.a., ww. decyzji Kierownika Wydziału [...] z dnia [...] lipca 1970 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa (Państwowego Funduszu Ziemi) gospodarstwa rolnego położonego [...] wraz z budynkami, będącego własnością spadkobierców B. S. Zdaniem wnioskodawczyni, kwestionowana decyzja z dnia [...] lipca 1970 r. jest krzywdząca, albowiem w wyniku jej wydania doszło do zagrabienia mienia rodzinnego. Jednocześnie wskazała, że posiada w sprawie słuszny interes gdyż bezprawnie utraciła własność nieruchomości. Wojewoda [...] ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. odmówił uchylenia decyzji Kierownika Wydziału [...] z dnia [...] lipca 1970 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że stosownie do art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Złożenie wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej jest żądaniem wszczęcia nadzwyczajnego trybu postępowania mającego na celu wzruszenie decyzji ostatecznej. Przy czym, zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.), uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Organ I instancji, przytaczając liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że art. 155 k.p.a. ma zastosowanie jedynie do decyzji uznaniowych. W przedmiotowej sprawie opisana decyzja z dnia [...] lipca 1970 r. została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 i Dz. U. z 1961 r., Nr 32, poz. 161.). O ile jednak dekret z dnia 18 kwietnia 1955 r. stanowił w art. 15, że: "Gospodarstwo rolne (działka pracownicza, rzemieślnicza itp.) nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, lecz opuszczone przez właściciela przed wejściem w życie niniejszego dekretu, przechodzi z mocy prawa na własność Państwa - bez odszkodowania i wolne od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych", o tyle - zmiana dekretu dokonana zarówno ustawą z dnia 13 lipca 1957 r. jak i ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. dawała Skarbowi Państwa jedynie możliwość przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstw opuszczonych. Wobec czego, zdaniem Wojewody, decyzja z 1970 r. jest decyzją uznaniową. Dalej, organ podkreślił, że przesłanki określone w przepisie art. 155 k.p.a. muszą wystąpić łącznie aby organ mógł odstąpić od związania ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnej. Przy czym, słuszny interes strony według art. 155 k.p.a. nie może być wyłącznie subiektywnym interesem strony dla niej korzystnym, lecz musi być słuszny w wymiarze obiektywnym. Zatem, istnienie interesu społecznego lub słusznego (a więc kwalifikowanego) interesu strony musi być ustalone w konkretnej sprawie i musi uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wojewoda wskazał, że wnioskodawczyni rozumie swój interes wyłącznie jako interes subiektywny, dla niej korzystny. Wobec czego, organ uznał, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Jednocześnie zauważył, że strona dąży do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] lipca 1970 r., natomiast konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, iż nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji’. Postępowanie prowadzone na podstawie powołanego przepisu jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w wyniku rozpatrzenia odwołania A. W., ww. decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Minister podniósł, iż legitymację strony do występowania w niniejszym postępowaniu ustalono na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po B. S., ostatnio stale zamieszkałym we [...] , przez siostrę A.W. Następnie, organ odwoławczy stwierdził, że przejęcie na rzecz Państwa wyżej opisanego gospodarstwa rolnego wraz z budynkami położonego [...] nastąpiło na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Zgodnie z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy: "Gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Natomiast, w myśl § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r., za gospodarstwo rolne opuszczone uważane było gospodarstwo, na którym nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z uzasadnienia decyzji Kierownika Wydziału [...] z dnia [...] lipca 1970 r. wynika, że: "podczas ponownego dochodzenia przeprowadzonego na gospodarstwie stwierdzono, że nikt na nim nie zamieszkuje (ani właściciel ani nikt z członków jego rodziny)". Pomimo, że A. W., zobowiązała się pisemnie do zamieszkania w tym gospodarstwie i zagospodarowania gruntów, w dacie przejęcia gospodarstwa na własność Państwa, grunty (za wyjątkiem [...]), pozostawały (przez cały czas od śmierci właściciela) niezagospodarowane. Faktu przejęcia gospodarstwa na własność Państwa A. W. (adresat decyzji z 1970 r.) nie kwestionowała. Decyzja Kierownika [...] z dnia [...] lipca 1970 r., stała się zatem ostateczna. Minister wskazał, za organem I instancji, na przepis art. 155 k.p.a., podkreślając że nie można upatrywać w nim środka zmierzającego do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. Organ podniósł, że przedmiotem postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest zbadanie, czy w stanie faktycznym sprawy wystąpiły formalne przesłanki warunkujące zastosowanie instytucji, z tego przepisu, tj.: czy decyzja, na mocy której strona nabyła prawo jest ostateczna, czy jest zgoda strony na jej uchylenie lub zmianę, a ponadto czy jej uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy w sprawie występują przesłanki przemawiające za wzruszeniem decyzji ostatecznej, należy do organu administracji państwowej. Dodatkowo, Minister podkreślił, że art. 155 k.p.a. ma zastosowanie tylko przy niezmienionym stanie prawnym, natomiast w sprawie niniejszej przepisy, które były podstawą przejęcia gospodarstwa już nie obowiązują. Wobec tego brak jest w systemie prawnym regulacji, które były podstawą prawną decyzji z 1970 r. W konsekwencji, organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję Wojewody podzielił jego stanowisko co do braku podstaw uchylenia decyzji w oparciu o przepis ar. 155 k.p.a. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej; 2) art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez naruszenie prawa własności i prawa dziedziczenia skarżącej; 3) art. 7 k.p.a., tj. zasady praworządności, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niezałatwienie sprawy mając na względzie słuszny interes obywateli, bowiem w sposób nieuzasadniony doszło do naruszenia prawa własności skarżącej; 4) art. 77 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i niewyczerpujące rozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące błędnym przyjęciem, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej; 5) art. 155 k.p.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu, co było niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i dla wykonywania czynności urzędowych zgodnie z intencją i interesem strony; 6) naruszenie zasady zawartej w art. 8 k.p.a. prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej oraz decyzji Kierownika Wydziału [...] o przekazaniu gospodarstwa na rzecz Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest niezasadna. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się oceny czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy dopuszczalne jest uchylenie, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji Kierownika Wydziału [...] z dnia [...] lipca 1970 r., nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa (Państwowego Funduszu Ziemi) gospodarstwa rolnego [...] wraz z budynkami, będącego własnością spadkobierców B. S. Stosownie do przepisu art.155 k.p.a. - obowiązującego na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, tj. Wojewodę [...] - decyzja ostateczna na mocy, której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Nabycie praw użyte w art. 155 k.p.a. należy rozumieć szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtujące sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie na podstawie którego strona "nabyła prawa". Dla zmiany lub uchylenia decyzji na mocy ww. przepisu niezbędne jest więc spełnienie łącznie następujących przesłanek: a) musi istnieć decyzja ostateczna, b) za jej uchyleniem lub zmianą powinien przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony, c) strony postępowania muszą wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie tej decyzji. Z redakcji powołanego przepisu wynika także, iż decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, a zatem jej uchylenie lub zmiana pozostawione są uznaniu organu administracyjnego. Przedmiotem postępowania w przedmiotowej sprawie jest więc ustalenie powyższych przesłanek, tj. czy jest możliwość uchylenia decyzji z 1970 r. ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Przy czym, co istotne w sprawie, badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Do tego natomiast zmierza w tym postępowaniu A. W. podnosząc, że decyzja z 1970 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego jest bezzasadna i dla niej krzywdząca. W tym miejscu zauważenia także wymaga, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. (jak słusznie wskazywały organy obu instancji) nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt I GSK 1636/11; z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 339/10; z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt l OSK 586/06 - opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony, przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią krzywdzie, lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany lub uchylenia decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 428/10 – dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. musi być więc interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, co z kolei oznacza, że art. 155 k.p.a. ma zastosowanie tylko przy niezmienionym stanie prawnym. Tymczasem, przepisy które były podstawą przejęcia przedmiotowego gospodarstwa w 1970 r. już nie obowiązują. Art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, zmieniony ustawą z dnia 15 lipca 1961 r., utracił moc z dniem 1 lipca 1982 r. poprzez uchylenie wyraźne na podstawie art. 51 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). W konsekwencji, zdaniem Sądu, dokonując oceny w kwestii zastosowania w niniejszej sprawie art. 155 k.p.a. organy administracji nie dopuściły się ani błędnej wykładni, ani też błędnej subsumcji przepisu art.155 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.