I SA/Wa 323/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2011 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w wyniku rozpatrzenia odwołania K. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umarzył postępowanie odwoławcze. Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację inwestycji polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] P. na odcinku od km [...] do km [...] na terenie gmin [...] i [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z [...] marca 2009 r. nr [...]. Lokalizacja inwestycji drogowej obejmowała m.in. zabudowaną nieruchomość położoną w gminie [...], obręb [...], ozn. jako działka nr [...] opow. [...] ha, objętą księgą wieczystą KW nr [...], stanowiącą własność M. D. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) powyższa nieruchomość z dniem, w którym decyzja o lokalizacji inwestycji drogowej stała się ostateczna, przeszła z mocy prawa na własność Województwa [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa działkę nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] orzekł o ustaleniu na rzecz M. D. odszkodowania w wysokości [...] złotych za przejętą na rzecz województwa ww. nieruchomość oraz zobowiązał [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. do wypłaty tego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K. D., którego w toku postępowania odszkodowawczego Wojewoda traktował jako stronę. W odwołaniu tym zakwestionował on prawidłowość sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, zarzucając mu, nieuwzględnienie nakładów poniesionych z tytułu prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, tj. nieuwzględnienie w wycenie poniesionych przez niego nakładów związanych z działalnością gastronomiczną prowadzoną wewnątrz budynku posadowionego na nieruchomości objętej postępowaniem. Odwołujący wyjaśnił jednocześnie, iż dzierżawił ten budynek za zgodą jego właściciela. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując na brak interesu prawnego K. D. do występowania w charakterze strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Wojewody [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż z treści księgi wieczystej KW nr [...] wynika, ze jedynym właścicielem nieruchomości, z której wydzielono działkę nr [...] jest M. D., zaś K. D. był jedynie zameldowany w lokalu mieszkalnym znajdującym się w budynku posadowionym na nieruchomości, przejętej pod rozbudowę drogi i nie posiada on żadnych dokumentów, które by potwierdzały przysługujący mu do tej nieruchomości tytuł prawny. Minister wskazał przy tym, że właściciel nieruchomości - M. D., w piśmie z [...] sierpnia 2010 r. wyjaśnił, iż jego brat- K. D. nie jest właścicielem, ani współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości i nie posiada żadnego tytułu prawnego do działki nr [...], ani posadowionego na niej budynku. Użyczył on mu jedynie mieszkaniu. Zameldowanie zaś brata w tym mieszkaniu miało na celu umożliwienie mu prowadzenie działalności [...] w pomieszczeniach na parterze. W tym stanie rzeczy, w ocenie Ministra, w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za przedmiotowa nieruchomość, K. D. nie może być uznany za stronę, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Twierdzenie zaś, że wnoszący odwołanie nie jest stroną, skutkować musi umorzeniem postępowania odwoławczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. D. wniósł o uchylenie ww. decyzji Ministra Infrastruktury i orzeczenie, że jest on stroną postępowania odszkodowawczego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazał on na zamieszkiwanie od 2006 r wraz z żoną i córką w budynku posadowionym na nieruchomości objętej decyzja lokalizacyjną i zameldowanie w tym budynku na pobyt stały. Podnosił on również, iż nie posiada innego miejsca zamieszkania, a w budynku tym uruchomił działalność gospodarczą: B. i w związku z tą działalnością poniósł znaczne nakłady na wyposażenie lokalu. Wskazywała na toczące się postępowanie egzekucyjne mające na celu przymusowe wyegzekwowanie opuszczenia przez niego oraz rodzinę zajmowanego budynku. Podkreślał przy tym, że dotychczas nie wskazano mu żadnego lokalu mieszkalnego, do którego mógłby się przeprowadzić wraz z rodziną. Odnosząc się zaś do samego ustalonego w decyzji wojewody odszkodowania wywodził, iż część odszkodowania, w kwocie [...] złotych nie powinna być wypłacona właścicielowi nieruchomości (M. D.), ale jemu jako właścicielowi objętych wyceną punktów oświetlenia reklamy, reklamy ściennej, reklamy na stelażu metalowym, chodnika z płyty granitu i bylin w skalniaku. Ponadto skarżący przedstawił zestawienie stanowiących jego własność urządzeń i wyposażenia znajdującego się wewnątrz budynku, wycenianych przez niego na kwotę [...] złotych, za które winno być przyznane mu odszkodowanie. Konkludując podkreślił, że dotychczas posiadał w niniejszej sprawie status strony i nie podziela poglądu Ministra Infrastruktury pozbawiającego go możliwości obrony swoich praw. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądowej jest rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. umarzające na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem K. D. od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2010 r nr [...], ustalającej na rzecz M. D. odszkodowanie za przejętą z mocy prawa nieruchomość, położoną w gminie [...], obręb [...], ozn. jako działka nr [...] opow. [...] ha, przeznaczoną pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] P. Decyzja Ministra Infrastruktury została oparta na stwierdzeniu, że odwołujący się K. D. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie odszkodowania, bowiem nie legitymuje się on tytułem prawnorzeczowym do wywłaszczonej nieruchomości, za którą to odszkodowanie zostało przyznane w zakwestionowanej przez niego decyzji organu I instancji. Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma ustalenie czy K. D. posiada przymiot strony w postępowaniu, w którym Wojewoda [...] orzekł o odszkodowaniu na rzecz M. D. za przejętą z mocy prawa własność nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową. Tylko bowiem posiadanie tego przymiotu mogło uprawniać skarżącego do wniesienia skutecznego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, co wynika wprost z treści art. 127 § 1 k.p.a. Pojęcie strony postępowania administracyjnego zdefiniowane zostało w art. 28 k.p.a. Stanowi on, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym zaś czy określony podmiot ma interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny, o którym mowa w tym przepisie wyrażać się winien bowiem w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Innymi słowy jednostka będzie miała interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje-uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony. Tak rozumiany interes prawny w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 Nr 193, poz. 1194 ze zm.), a tym samym przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., mają z jednej strony podmioty zobowiązane do wypłaty tego odszkodowania, z drugiej zaś wyłącznie osoby, które w dacie wywłaszczenia (uzyskania waloru ostateczności decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej) legitymowały się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4f wspomnianej ustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Określony w ten sposób krąg uprawnionych do odszkodowania, stanowi logiczną konsekwencję istoty wywłaszczenia nieruchomości, którą jest pozbawienie albo ograniczenie prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (por. art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami; Dz.U. z 2010 r. Nr 102,poz. 651 ze zm.). W tym stanie rzeczy osoba, która nie była właścicielem lub użytkownikiem nieruchomości, względnie nie przysługiwały jej do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, nie może być uznana za osobę wywłaszczoną, a więc taką, której prawa do nieruchomości zostały odjęte. A skoro tak to nie może ona z tytułu odjęcia tych praw skutecznie żądać dla siebie odszkodowania. W rozpoznawanej sprawi bezsporne jest zaś, że K. D. w dacie uzyskania waloru ostateczności przez decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej, obejmującej swoim zasięgiem położoną w gminnie [...] działkę nr [...], nie legitymował się jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do tej nieruchomości. Za taki tytuł nie może być bowiem uznana dzierżawa nieruchomości, która nie jest wykonywaniem prawa do rzeczy, lecz wynikającym z umowy zobowiązaniowej prawem używania rzeczy cudzej i pobierania z niej pożytków (art. 693 § 1 k.c.). Nie stanowi również o istnieniu interesu prawnego K. D., legitymującego go do udziału w przedmiotowym postępowaniu, fakt zameldowania w budynku posadowionym na wywłaszczonej nieruchomości. Zważyć bowiem należy, że zameldowanie w określonym lokalu, jako czynność materialno-techniczna, nie rodzi jakichkolwiek praw do tego lokalu, a jedynie stanowi potwierdzenie pobytu pod danym adresem. W tym stanie rzeczy, nie budzi wątpliwości Sądu, że K. D. nie jest osobą wywłaszczoną, a skoro tak, to samym nie przysługuje mu roszczenia o odszkodowanie za odjęcie własności ww. nieruchomości. Nie ma on więc interesu prawnego legitymującego go do występowania we własnym imieniu w sprawie o przyznanie takiego odszkodowanie właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości. Wniesienie zaś odwołania przez osobę, która nie ma legitymacji strony oznacza, że w sprawie wystąpiła przeszkoda o charakterze podmiotowym uniemożliwiająca prowadzenie wszczętego tym odwołaniem postępowania przed organem drugiej instancji i merytorycznego rozpoznania sprawy, a to prowadzić musi do jego umorzenia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zważyć przy tym należy, iż o przymiocie strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie decyduje wola organu prowadzącego to postępowanie. Samo więc faktyczne uczestniczenie określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji, mimo nielegitymowania się opartym na przepisie prawa materialnego interesem prawnym, nie jest przesłanką uzyskania przez niego statusu strony. Z tego też względu fakt uznawania skarżącego przez Wojewodę [...] za stronę postępowania odszkodowawczego, nie obligował organu odwoławczego do zaakceptowania stanowiska Wojewody i merytorycznego rozpoznania wniesionego przez K. D. odwołania. Jednym bowiem z podstawowych obowiązków organu, do którego wniesiono odwołanie jest ustalenie, czy środek ten został wniesiony przez podmiot legitymowany, nie tylko w sensie formalnym, jako adresata doręczonego mu rozstrzygnięcia, ale również czy pochodzi on od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ustalenie, zaś w toku postepowania odwoławczego, że odwołanie to nie zostało wniesione przez osobę, której przysługuje przymiot strony, nakładało na rozpoznający je organ obowiązek umorzenia zainicjowanego nim postępowania (vide: wyrok WSA z 1.06.2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 291/10, Lex nr 644023; NSA z 10.03.2009 r. sygn. akt. II OSK 316/08, Lex nr 526409). W tej sytuacji decyzja Minister Infrastruktury o umorzeniu zainicjowanego przez K. D. postepowania odwoławczego odpowiada prawu, a zatem wniesiona na nią skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podnoszone zaś przez skarżącego okoliczności dotyczące wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia przez Wojewodę odszkodowania, nie mogły stanowić przedmiotu rozważań Sądu, gdyż przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było wyłącznie rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, które wyznaczyło granice sprawy, co oznacza, że badana była jedynie zasadność zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz związane z tym przepisem zagadnienie przypisania skarżącemu przymiotu strony postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.