I SA/Wa 324/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 września 2020 r. nr KOX/3708/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku J. S. i T. S. o ustalenie, że aktualizacja wysokości dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej, położonej w [...] przy ul. [...], obecnie [...], związanej z lokalem mieszkalnym nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], jest uzasadniona albo uzasadniona w innej wysokości, orzeczeniem z [...] września 2020 r. nr [...] umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ww. nieruchomości gruntowej. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Pismem z [...] listopada 2018 r. Prezydent [...] wypowiedział J. S. i T. S. wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej, położonej w [...] przy ul. [...] , obecnie [...], związanej z lokalem mieszkalnym nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] i zaproponował od 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej. Powyższe wypowiedzenie doręczono użytkownikom wieczystym [...] grudnia 2018 r. Pismem z [...] stycznia 2019 r. użytkownicy wieczyści wniosek o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 2, art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) – dalej zwanej "ugn", art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r. poz. 139 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą przekształceniową" i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. poz. 270) – dalej zwanej "ustawą zmieniającą", orzeczeniem z [...] września 2020 r. umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ww. nieruchomości gruntowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 77 ust. 1 i 3 ugn wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zaktualizowaną opłatę roczną ustala się, przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty. Aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu albo na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Stosownie do art. 78 ust. 1 ugn właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W takiej sytuacji według art. 78 ust. 2 ugn użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Kolegium podało, że w niniejszej sprawie organ dokonał aktualizacji opłaty rocznej na podstawie przytoczonego wyżej przepisu, a użytkownik wieczysty złożył w ustawowym terminie wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Z tym, że 5 października 2018 r. weszła w życie ustawa przekształceniowa, która w art. 1 ust. 1 i 2 stanowi, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2 wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Art. 21 ust. 1 ustawy przekształceniowej stanowi, że postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. Natomiast 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa zmieniająca, która w art. 2 zmieniła ustawę przekształceniową. Art. 4 ustawy zmieniającej stanowi, że jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. W tym stanie rzeczy SKO w [...] stwierdziło, że postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jako wszczęte po 5 października 2018 r. i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, podlega umorzeniu, a strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej. W orzeczeniu Kolegium pouczyło stronę, że zgodnie z art. 79 ust. 3 i art. 80 ugn od orzeczenia nie przysługuje środek odwoławczy, jednakże strona niezadowolona może wnieść do Kolegium sprzeciw w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Sąd Rejonowy dla [...] postanowieniem z [...] czerwca 2022 r. sygn. akt [...] postanowił odrzucić sprzeciw [...] wskazując, że od orzeczenie o umorzeniu postępowania aktualizacyjnego nie służy sprzeciw do sądu powszechnego, lecz skarga do sądu administracyjnego. Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z [...] listopada 2022 r. sygn. akt [...] oddalił zażalenie [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że od orzeczenia Kolegium o umorzeniu postępowania aktualizacyjnego jako orzeczenia kończącego postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z [...] czerwca 2022 r. sygn. akt [...] stało się prawomocne [...] listopada 2022 r. Od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2020 r. [...] wniosło [...] stycznia 2023 r. za pośrednictwem poczty skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciło Kolegium naruszenie: 1) art. 4. ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie aktualizacyjne winno być umorzone, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania bowiem pozwany dokonał skutecznego wypowiedzenia wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości, położonej przy ul. [...] (obecnie [...]) w [...] przed 1 stycznia 2019 r.; 2) art. 21 ust. 1 ustawy przekształceniowej przez jego niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy; 3) art. 79 ust. 3 ugn zd. pierwsze poprzez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania skargowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego radcy prawnego według norm przepisanych. W piśmie z [...] stycznia 2023 r. [...] wniosło o przywrócenie terminu do złożenia przedmiotowej skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wskazało, że pouczenie o środkach zaskarżenia wynika z art. 80 ust. 1 ugn. Kolegium wskazało, że nie dokonało błędnej wykładni pojęcia "nieruchomość", gdyż w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej mowa jest o wszystkich współużytkownikach wieczystych nieruchomości, a nie nieruchomości lokalowej. Kolegium zaznaczyło też, że [...] nie wykazało, że wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom przedmiotowej nieruchomości gruntowej przed 1 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że niniejsza skarga była dopuszczana. Kolegium błędnie pouczyło stronę o prawie do wniesienia sprzeciwu od zaskarżonego orzeczenia do sądu powszechnego. Potwierdził to w niniejszej sprawie Sąd Okręgowy w [...] w postanowieniu z [...] listopada 2022 r. sygn. akt [...] wskazując, że od orzeczenia Kolegium o umorzeniu postępowania aktualizacyjnego jako orzeczenia kończącego postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego związany jest WSA w Warszawie, co wynika z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Wobec tego mając na uwadze, że zgodnie z art. 112 kpa, stosowanym odpowiednio w postępowaniach aktualizacyjnych (art. 79 ust. 7 ugn), błędne pouczenie w orzeczeniu, co do wniesienia powództwa do sądu powszechnego, nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia oraz wobec treści art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) – dalej zwanej "ppsa" - Sąd nie mógł odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 1 ppsa (sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego), jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Przechodząc do meritum sprawy Sąd zauważa, że sporne pomiędzy [...], a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] było to, czy w niniejszej sprawie spełniły się wszystkie przesłanki do umorzenia postępowania aktualizacyjnego, zainicjowanego przez J. S. i T. S.. Sąd zauważa, że podstawę prawną orzeczenia SKO w [...] z [...] września 2020 r. stanowił art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Zgodnie z tym przepisem postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Z kolei ust. 1 art. 4 ustawy zmieniającej przewiduje, że jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Pierwsza przesłanka z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej została w niniejszej sprawie spełniona, skoro postępowanie aktualizacyjne zostało wszczęte po 5 października 2018 r. Poza sporem jest to, że postępowanie dotyczące aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zostało w niniejszej sprawie wszczęte z dniem złożenia do SKO w [...], za pośrednictwem Prezydenta [...] jako organu właściwego (organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w przypadku gruntów komunalnych), wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ugn w zw. z art. 61 § 3 kpa i art. 79 ust. 7 ugn). Wniosek ten organ właściwy otrzymał 4 stycznia 2019 r. W niniejszej sprawie spełniona została także przesłanka z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej dotycząca niezakończenia postępowania aktualizacyjnego do 13 lutego 2019 r. (do daty wejścia w życie ustawy zmieniającej). Z akt sprawy wynika, że postępowanie aktualizacyjne 13 lutego 2019 r. było w toku. W tej dacie nie doszło do zawarcia ugody przez stronę, ani do wydania przez SKO w [...] orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 ugn). Trafnie zwróciło uwagę [...], że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło w istotny sposób art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej pomijając całkowicie przesłankę wiążącą obligatoryjne umorzenie postępowania aktualizacyjnego z niedoręczeniem przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Sąd orzekający w tym składzie jest zdania, że w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej jest mowa o tym, że skutkiem wypowiedzeń niedoręczonych wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. jest pozostawienie w dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Zatem tylko w takiej sytuacji postępowanie aktualizacyjne umarza się. Ustawodawca, formułując treść art. 4 ustawy zmieniającej przyjął, że prawo użytkowania wieczystego obciążające grunt zabudowany na cel mieszkaniowy w stosownych udziałach ułamkowych, jako prawo związane z odrębną własnością lokali, winno być traktowane jako prawo jednolite, mając zapewne na uwadze instytucję nieruchomości wspólnej, zasadę wspólności prawa użytkowania wieczystego i reguły oddawania w użytkowanie wieczyste ułamkowych części gruntu (art. 3 ust. 1, art. 3a i art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - Dz.U. z 2018 r. poz. 716 ze zm.). Wobec przekształcenia prawa wieczystego użytkowania opisanych wyżej nieruchomości w prawo własności z mocy samego prawa ustawodawca uznał, że jednolicie należy traktować współużytkowników wieczystych także w kwestii wysokości opłaty rocznej w relacji do później ustalanej opłaty przekształceniowej. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 164/22 przyjął, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej jest nie tylko wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r., ale także brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. (dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności). NSA zwrócił uwagę, że ustawa przekształceniowa łączy skutek przekształcenia prawa z koniecznością uiszczenia opłaty przekształceniowej, jej wysokość jest określana zgodnie z art. 7 tej ustawy, co do zasady w powiązaniu z wysokością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. W tej sytuacji art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.). Zdaniem NSA konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją. Ten pogląd został zaaprobowany w postanowieniach NSA z: 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 571/22 i z 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1626/21. Konsekwencją błędnej wykładni przez SKO w [...] wskazanych wyżej przepisów był brak wyjaśnienia, czy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., skoro nieruchomość [...] oznaczona jako działka nr [...], położona przy ul. [...] (obecnie [...]) przed 1 stycznia 2019 r. była zabudowana budynkiem mieszkalnym [...]–kondygnacyjnym i była obciążona prawem użytkowania wieczystego w stosownych udziałach na rzecz wielu różnych podmiotów, co wynika z treści Kw nr [...]. Zatem brak ustalenia przez Kolegium, czy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej zostały doręczone przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości świadczy o tym, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie aktualizacyjne. Wobec tego Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało zaskarżone orzeczenie z naruszeniem art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej oraz przepisów postępowania administracyjnego – art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 79 ust. 7 ugn, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew temu co twierdzi [...] w skardze w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 21 ust. 1 ustawy przekształceniowej i w związku z tym zarzut jego naruszenia był nieuzasadniony. Sąd zauważa, że postępowanie dotyczące aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste związane z udziałem we własności lokalu mieszkalnego nr [...] zostało w niniejszej sprawie wszczęte z dniem złożenia do SKO w [...], za pośrednictwem Prezydenta [...] jako organu właściwego (organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w przypadku gruntów komunalnych), wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ugn w zw. z art. 61 § 3 kpa i art. 79 ust. 7 ugn). Wniosek ten organ właściwy otrzymał 4 stycznia 2019 r., a zatem postępowanie aktualizacyjne zostało wszczęte po dacie przekształcenia z mocy samego prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności nieruchomości. Trafnie wskazało SKO w [...] w odpowiedzi na skargę, że pojęcie nieruchomości użyte w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej należy rozumieć tak jak to wynika z definicji zawartej w art. 4 pkt 1 ugn (nieruchomość gruntowa), a nie wedle definicji z art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali (nieruchomość lokalowa). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO w [...], mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię prawa, dokona ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku wyda orzeczenie odpowiadające prawu mając na względzie, że umorzenie postępowania aktualizacyjnego będzie możliwe tylko wtedy, gdy wypowiedzenia opłaty rocznej nie zostały przed 1 stycznia 2019 r. doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] (obecnie [...]). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).