I SA/Wa 3248/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] odmawiającą W. K. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) o pow. [...] m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: W. K. wystąpiła w dniu 4 marca 1949 r., w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret", z wnioskiem o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku. Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, odmówił W. K. (następcy prawnemu wnioskodawczyni), przyznania prawa użytkowania wieczystego do ww. gruntu. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W. Oddział Ksiąg Wieczystych z dnia 22 września 1948 r. wynika, że tytułu własności nieruchomości nr hip. [...] uregulowany był na imię W. i W. K. w równych częściach niepodzielnie odnośnie wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości działki nr ewid. [...] liczącej [...] m2 powierzchni. Nieruchomość ta znajdowała się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. i objęta została w posiadanie gminy W. w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Termin do złożenia wniosku upływał zatem w dniu 16 lutego 1949 r. Z kolei wniosek w trybie przepisów dekretu wniesiono w dniu 4 marca 1949 r., czyli po upływie ww. terminu, zawierając w nim wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia. Organ podał, że termin wynikający z art. 7 dekretu jest terminem prawa materialnego, a tym samym nie ma do niego zastosowania procedura przywracania terminów przewidziana w art. 58-60 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "k.p.a." Terminu tego nie można było przywracać także pod rządami przepisów art. 41-43 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Konsekwencją bowiem materialnoprawnego charakteru terminu dekretowego jest jego prekluzyjność, co powoduje wygaśnięcie roszczenia w przeciwieństwie do terminów procesowych, które są z reguły przywracalne. Z upływem zatem terminu na złożenie wniosku dekretowego wygasło uprawnienie do uzyskania prawa własności czasowej w trybie dekretu. Organ podał, że wprawdzie obecnie obowiązuje przepis art. 214 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", zgodnie z którym osobom, których prawa wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, może zostać zwrócona jedna nieruchomość pod warunkiem złożenia przez nich lub ich następców prawnych wniosków w terminie do 31 grudnia 1988 r., jednak w niniejszej sprawie W. K. we wniosku z dnia 4 marca 1949 r. powołała się na dekret z dnia 26 października 1945 r., wobec czego rozpatrzono go na podstawie przepisów tego aktu prawnego. W tej sytuacji, skoro wniosek złożony został po terminie, zbędnym było badanie czy zostały spełnione pozostałe przesłanki ustanowienia prawa zawarte w przepisie art. 7 dekretu. Powyższe skutkowało odmową ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następcy prawnego byłej właścicielki. W odwołaniu od powyższej decyzji W. K. zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że organ w swoich rozważaniach pominął wniosek W. K. z dnia 17 stycznia 1949 r. Brak jest natomiast niepodważalnego dowodu do uznania, że właścicielka nieruchomości wniosek ten złożyła dopiero w dniu 4 marca 1949 r. Organ winien zatem, zgodnie z normą zawartą w art. 7 k.p.a., podjąć czynności wyjaśniające i ustalić w sposób nie budzący wątpliwości okoliczność w jakiej dacie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został przez wnioskodawczynię złożony lub też przyjąć, zgodnie z datą na nim widniejącą, że miało to miejsce w dniu 17 stycznia 1949 r. Niezasadnie przyjęto ponadto, że nie mają w tej sprawie zastosowania przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych organ obowiązany jest stosować przepisy prawa powszechnie obowiązującego w czasie rozstrzygania sprawy. W niniejszej sprawie, wobec nierozpoznania wniosku dekretowego do chwili obecnej, zastosowanie winien znaleźć art. 214 u.g.n. Rozstrzygające znaczenie ma istota żądania strony, stan faktyczny i prawny sprawy z daty podejmowania decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. Organ za niezasadny uznał argument, że w sprawie mają zastosowanie prócz przepisów dekretu, również inne przepisy prawa. Wskazał, że nie jest ponadto w ogóle możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości na podstawie wniosku złożonego z uchybieniem terminu wskazanego w dekrecie, co miało miejsce w tej sprawie. Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie rozpatrywany był wyłącznie wniosek z dnia 4 marca 1949 r., ponieważ nie jest takim dokumentem (wnioskiem) pismo odręczne opatrzone datą 17 stycznia 1949 r., nie posiadające prezentaty organu administracji będącego jego adresatem. Brak było zatem jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych do potraktowania tego pisma jako wniosku złożonego w dacie na nim widniejącej. Wniosek wniesiony z bezspornym uchybieniem terminu wskazanego w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. mógł zostać natomiast załatwiony tylko decyzją odmawiającą jego uwzględnienia, bez konieczności badania innych przesłanek określonych w tym akcie prawnym. Organ podał, że w niniejszej sprawie nie miał również zastosowania art. 214 u.g.n. Przepis ten zawiera rozwiązania prawne nawiązujące do art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Według tego przepisu z dniem 1 sierpnia 1985 r. wygasły prawa do odszkodowania za przejęte grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu. Zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami w których liczba izb nie przekraczała 20 a także domami w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali oraz domami które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych, mogli zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste. Uprawnienie to przysługiwało także następcom prawnym poprzednich właścicieli. Osoby fizyczne mogły na tej podstawie otrzymać tylko jedną nieruchomość, po uprzednim złożeniu w terminie stosownego wniosku. Do tych rozwiązań nawiązuje wprost art. 214 ust. 1-3 u.g.n. regulując właśnie uprawnienia tych poprzednich właścicieli (następców prawnych), których prawo do odszkodowania wygasło, a w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. złożyli wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. Przepis art. 214 u.g.n. ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i gminy. Oznacza to, że przepis ten jest wyłączną podstawą prawną ustanowienia użytkowania wieczystego i zwrotu budynków bez potrzeby sięgania do innych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ma zatem podstaw do przyznania użytkowania wieczystego i zwrotu budynków, jeżeli wniosek złożony został po dniu 31 grudnia 1988 r. Złożenie wniosku w terminie jest jednym z warunków koniecznych do wydania pozytywnego dla poprzedniego właściciela rozstrzygnięcia. Drugim warunkiem koniecznym jest zabudowanie gruntu budynkiem określonym w ww. przepisie. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, a niewystąpienie jednej z nich prowadzi do nieuwzględnienia wniosku. W ocenie organu z powyższego wynika, że wniesienie w terminie przez osobę uprawnioną wniosku w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. jest warunkiem koniecznym do jego rozpatrzenia na mocy art. 214 u.g.n. W aktach niniejszej sprawy brak jest takiego wniosku, zaś twierdzenie odwołującego się, że należy w oparciu o przepis art. 214 u.g.n. rozpatrzyć wniosek złożony na podstawie art. 7 dekretu, lecz z uchybieniem terminu, nie znajduje oparcia ani w przepisach prawa ani też w orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ podał, że każdy z kolejnych aktów normatywnych jakie ukazały się po wejściu w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., zarówno uchwała nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. st. Warszawy w użytkowanie wieczyste (MP Nr 6, poz. 8), jak i ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., określały terminy złożenia przez osoby uprawnione wniosków o przyznanie prawa do gruntów utraconych na mocy dekretu nieruchomości, a terminy powinny zostać dotrzymane, jeżeli osoba uprawniona oczekuje pozytywnego ich załatwienia. Brak jakiegokolwiek wniosku złożonego przez W. K. lub jej następców prawnych w trybie przepisów kolejnych aktów normatywnych dotyczących uprawnień do gruntów [...] oraz bezsporne wniesienie wniosku dekretowego z uchybieniem terminu, musiało skutkować odmową przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. K., wnosząc o uchylenie decyzji organów I i II instancji, zarzucając im naruszenie: 1) art. 15 k.p.a. w skutek naruszenia zasady dwuinstancyjności, poprzez to, że organ odwoławczy zbadał sprawę jedynie w granicach odwołania, podczas gdy winien ją rozpatrzyć we wszystkich aspektach prawnych i faktycznych, w szczególności powinien odnieść się do faktu, że na orzeczeniu administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w W. o odmowie przywrócenia terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, brak jest podpisu z podaniem imienia i nazwiska osoby upoważnionej do jego wydania; 2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy faktycznie istnieją przesłanki do odmowy następcy prawnemu W. K. przyznania prawa użytkowania wieczystego; 3) art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2014 r.; 4) art. 214 w zw. z art. 233 u.g.n., poprzez ich niezastosowanie, mimo że w sprawie spełnione zostały przesłanki zawarte w tych przepisach. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zasadna jest argumentacja zawarta w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zgodnie z którą do niniejszej sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. O sposobie załatwienia sprawy nie może przesądzać bowiem wyłącznie to, na jakie przepisy prawa powołuje się strona występująca z wnioskiem o wszczęcie postępowania. W tej sytuacji w sprawie z wniosku byłego właściciela złożonego w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r., jeżeli sprawa nie została załatwiona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma zastosowanie przepis art. 214 u.g.n. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowił przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zgodnie z tym przepisem dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (ust. 1). Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (ust. 2). Aby zatem gmina mogła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej uwzględnić, należało zrealizować obie przesłanki określone w art. 7 ust. 1 dekretu, tj. wniosek powinien zostać zgłoszony przez osoby w tym przepisie wymienione i w terminie tam określonym. Przedmiotowa nieruchomość objęta została w posiadanie przez gminę z dniem 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W., a zatem zakreślony w art. 7 ust. 1 dekretu termin 6 miesięcy do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości, upłynął z dniem 16 lutego 1949 r. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach niniejszej sprawy wynika, że dawna właścicielka hipoteczna przedmiotowej nieruchomości – W. K. złożyła wniosek dekretowy, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, w dniu 4 marca 1949 r., a zatem z uchybieniem 6-miesięcznego terminu. Wbrew przy tym twierdzeniom skarżącego, nie można uznać znajdującego się w aktach administracyjnych wniosku opatrzonego datą 17 stycznia 1949 r. za złożony w terminie, ponieważ brak na nim prezentaty organu, do którego został on zaadresowany. Świadomość złożenia wniosku po terminie miała również sama wnioskodawczyni skoro w piśmie z dnia 4 marca 1949 r. zawarła wniosek o jego przywrócenie, uzasadniając to faktem, że nie miała świadomości, iż terminowi temu uchybiła. Prawidłowo również organy orzekające w niniejszej sprawie wskazały, że termin wynikający z art. 7 ust. 1 dekretu nie ulegał przywróceniu, bowiem jako termin prawa materialnego był terminem prekluzyjnym, którego upływ powodował wygaśnięcie roszczenia. Złożenie zatem przez osobę uprawnioną wniosku dekretowego z uchybieniem wskazanego w tym akcie prawnym terminu, było wystarczające do wydania orzeczenia o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu, uniemożliwiając merytoryczne rozpatrzenie sprawy w odniesieniu do zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy nie były przy tym uprawnione, jak chce tego skarżący, do badania w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 7 dekretu, legalności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...], którym odmówiono W. K. przywrócenia terminu do złożenia powyższego wniosku. Niniejsza sprawa wszczęta została bowiem wnioskiem W. K. o przyznanie prawa własności czasowej i to on podlegał ocenie organów pod kątem spełnienia przesłanek wymienionych w powołanym przepisie. Niezasadny jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy przepisu art. 15 k.p.a. Za błędne należy uznać również stanowisko skarżącego, że wniosek z dnia 4 marca 1949 r., wobec jego wcześniejszego nierozpatrzenia, winien być obecnie rozpoznany w trybie art. 214 u.g.n. Wskazać bowiem należy, że sprawa wszczęta w trybie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, powinna być prowadzona i zakończona w oparciu o przepisy tego dekretu. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane z wyroku z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1898/07 (https://cbois.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu lub odszkodowania w trybie dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy jest odrębną sprawą administracyjną od sprawy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub odszkodowanie na podstawie art. 214 lub art. 215 u.g.n. Zgodnie bowiem z art. 214 ust. 1 u.g.n., poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu, wygasły na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Termin ten związany jest z art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i dotyczy wniosku o jakim była mowa w tym przepisie, a nie z przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. i nie dotyczy wniosku, o jakim mowa w jego art. 7. Wobec powyższego powoływanie się w postępowaniu, w którym przedmiotem rozpoznania jest wniosek złożony w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r., na uprawnienia wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie znajduje uzasadnienia. Nietrafne jest również odczytywanie przez skarżącego istoty uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 11/98, która dotyczyła nierozpoznanego wniosku złożonego na podstawie uchwały Nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r., nie zaś wniosku w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), jak również prawidłowo rozpoznały sprawę na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.