I SA/Wa 325/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi F. S. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...] Minister Administracji i Cyfryzacji działając na podstawie art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku Pana F.S. z dnia [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 14 sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 27 stycznia 2012 r., z powołaniem się na art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przekazał Ministrowi Administracji i Cyfryzacji wniosek Pana F.S. z dnia 5 grudnia 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] w części dotyczącej przekazania na podstawie art. 70a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1169), Parafii Katolickiej p.w. Wszystkich Świętych w [...] nieruchomości rolnej położonej w [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna Nr [...] o powierzchni [...] ha. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji pismem z dnia 7 marca 2012 r. zwróciło się do Pana F.S. o wykazanie, że jest on stroną postępowania administracyjnego rozstrzygniętego wyżej wymienioną decyzją Wojewody [...] z dnia [...], w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi F.S. w piśmie z dnia 30 marca 2012 r. oświadczył, iż jest właścicielem wzmiankowanej działki Nr [...] położonej w [...]- nie przedstawił jednak na tę okoliczność żadnych dowodów. W tej sytuacji Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji pismem z dnia 17 czerwca 2013 r. wystąpiło ponownie do Pana F. S. o wykazanie, że jest stroną postępowania w sprawie wspomnianego wyżej wniosku z dnia 5 grudnia 2011 r. W odpowiedzi F.S. w piśmie z dnia 25 czerwca 2013 r. ponowił swoje wcześniejsze oświadczenie zawarte w piśmie z dnia 30 marca 2013 r., nie przedstawiając jednak dowodów potwierdzających to oświadczenie. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji po raz kolejny wystąpiło do Pana F.S. pismem z dnia 16 lipca 2013 r., z prośbą o przedstawienie kopii stosownych dokumentów. Mimo to F.S. tych dokumentów nie przedstawił natomiast w piśmie z dnia 29 lipca 2013 r. jako dowód w sprawie przywołał decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...], mocą której orzeczono o przejęciu, z powołaniem się na przepisy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, z późn. zm.), między innymi wyżej wymienionej działki Nr [...]. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] z powołaniem się na art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wyżej wymienionego wniosku Pana F S. W uzasadnieniu tego postanowienia Minister Administracji i Cyfryzacji podniósł, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 70a przywołanej wcześniej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej jest Skarb Państwa i odpowiednia kościelna osoba prawna. Stroną takiego postępowania może być także inna osoba legitymująca się, między innymi prawem rzeczowym do nieruchomości, której własność przekazano kościelnej osobie prawnej. W rozpatrywanej sprawie Pan F.S. powołując się na prawo własności nieruchomości położonej w [...], na tę okoliczność nie przedstawił jednak żadnych skutecznych dowodów - nie wykazał więc, że jest stroną omawianego postępowania w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dowodem wskazującym na prawo własności Pana F. S. do spornej działki Nr [...], nie może być przywołana przez zainteresowanego decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]. Z decyzji tej bowiem wynika jedynie, że sporna działka Nr [...] nie stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie wyżej wymienionej decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. F. S. wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2013 r. zwrócił się do Ministra Administracji i Cyfryzacji z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej wyżej wymienionym postanowieniem z dnia [...], jednak w żaden sposób nie uzasadniając swojego wniosku. Minister Administracji i Cyfryzacji rozpoznając ponownie sprawę wskazał, że F. S. nie uzasadnił swojego wniosku z dnia 28 sierpnia 2013 r., tym samym nie przedstawił argumentów uzasadniających zmianę zaskarżonego postanowienia. Z tego względu postanowiono utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. Skargę na to postanowienie złożył F.S. Zarzucił mu rażące naruszenie prawa polegające na przyjęciu, iż nie może być stroną niniejszego postępowania ponieważ nie wykazał, iż był i jest właścicielem działki za nr [...] położonej w [...]. Na poparcie swego stanowiska wskazał na szereg dowodów świadczących o tym jest właścicielem w/w nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, aczkolwiek z przyczyny, którą wziął pod uwagę z urzędu. W konsekwencji uznał, iż zaskarżone postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. i art. 144 oraz art. 126 K.p.a., dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na mocy art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Naruszenie to musiało zatem skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 127 § 3 w zw. z art. 144 K.p.a. od postanowienia wydanego w pierwszej instancji przez ministra nie służy zażalenie, jednakże strona niezadowolona z postanowienia może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu Minister Administracji i Cyfryzacji - rozpoznając w trybie art. 127 § 3 w zw. z art. 144 K.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - naruszył art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 oraz art. 126 K.p.a. przez wydanie zaskarżonego postanowienia przez tego samego pracownika organu, który brał udział w wydaniu postanowienia z [...]. Stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przywołany art. 24 K.p.a. razem z art. 25 K.p.a. regulują kwestie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenie organu od załatwienia sprawy, stwarzając przy tym warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, działając z upoważnienia piastuna funkcji organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że reguła wyłączenia ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem także do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ zaskarżonej decyzji, następnie z kolei zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (m. in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, publ. ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 61). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09, publ. NSAiWSA 2010/5/82 i Lex nr 579940) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Zatem osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę - zgodnie z istotą przywołanej uchwały - jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 czerwca 2010r. (sygn. akt I OSK 36/10, publ. Lex nr 595359), przy jednoczesnym przywołaniu powyższej uchwały z 20 maja 2010r., stwierdził że "pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 K.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie". Zdaniem Sądu, przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ma zastosowanie również do postanowień, wydawanych po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przeciwne stanowisko (tzn. że art. 24 K.p.a. nie ma zastosowania do postanowień) byłoby zaprzeczeniem idei zapewnienia bezstronności podczas ponownego rozpoznania sprawy. Ta właśnie idea - w postępowaniu przekładająca się na zasadę bezstronności i będącą wyrazem tej zasady instytucją wyłączenia pracownika od ponownego rozpatrzenia sprawy, w której wydawał już decyzję (tu: postanowienie) - legła u podstaw założeń ustawodawcy podczas konstruowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., jak i następnie - przyjętych przez NSA podczas wydawania cytowanej uchwały. Trudno uznać za bezstronnego pracownika, który ponownie rozpoznaje sprawę, zakończoną wydanym przez siebie postanowieniem. Nawet jeżeli we własnym odczuciu pracownik ten obiektywnie ocenia zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w odczuciu wnioskodawcy bez wątpienia posiada już określony stosunek do stron i przekonanie co do sposobu załatwienia sprawy. Dlatego wyłączenie od orzekania podczas ponownego rozpoznawania sprawy wyraża najistotniejszy aspekt bezstronności - przekonanie strony postępowania, że jej sprawa została ponownie rozpatrzona obiektywnie. Jakkolwiek więc na mocy art. 126 K.p.a. do postanowień stosuje się wymienione w tym przepisie przepisy K.p.a., nie może ulegać wątpliwości, że podczas wydawania postanowień organ ma obowiązek stosować również inne przepisy K.p.a. poza wymienionymi w treści art. 126, w szczególności przepisy ogólne K.p.a. (art. 1 do 60 K.p.a.). W literaturze przedmiotu od dawna wskazuje się na wadliwą redakcję cytowanego przepisu (patrz: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art.126 kodeksu postępowania administracyjnego - LEX 2011). Literalna wykładnia art. 126 K.p.a. prowadziłaby do nieprawdziwego i nielogicznego wręcz wniosku, np. o braku obowiązku załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 K.p.a.); braku stosowania do postanowień przepisów o doręczeniach zawartych w art. 39-49 K.p.a.; braku stosowania przepisów o terminach (art. 57 - 60). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż zarówno pierwsze postanowienie z [...], jak i kolejne postanowienie podjęte po ponownym rozpatrzeniu sprawy z dnia [...] wydane i podpisane zostały przez tę samą osobę, działającą z upoważnienia Ministra Administracji i Cyfryzacji. Wydanie zaskarżonego postanowienia na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tę samą osobę upoważnioną do działania w imieniu Ministra Administracji i Cyfryzacji, która brała udział w wydaniu wcześniejszego postanowienia stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. i jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. (wyrok NSA z 23.06.2010r., sygn. akt I OSK 36/10, publ. Lex nr 595359), tym samym uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wykazane naruszenie przepisów prawa procesowego dające podstawę do wznowienia postępowania uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonego postanowienia, tym samym i odniesienie się do treści skargi. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 b P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku