I SA/Wa 3259/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Włodzimierz Kowalczyk WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skarg P. S. i G. w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego G. w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] orzeczeniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] - utrzymanym następnie w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r., nr [...] - zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu odcinek [...] – granica województwa [...] od km [...] drogi krajowej, na terenie gmin J. i W., obejmując nią nieruchomość położoną w obrębie [...], gmina W., oznaczoną jako działka nr [...] o pow[...] ha. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie dla P. S. za przejęcie z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację ww. inwestycji drogowej, w łącznej wysokości [...] zł. Do zapłaty ustalonego odszkodowania zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna oraz orzekł o waloryzacji (pkt 2 i 3 orzeczenia). W uzasadnieniu orzeczenia Wojewoda powołał treść art. 12 ust. 4 pkt 1 i ust 4f, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2013 r., poz. 687) oraz art. 154 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Stwierdził, że przejęta z mocy prawa działka nr [...] stanowiła własność P. S. Rzeczoznawca majątkowy, któremu zlecono wykonanie operatu szacunkowego przedmiotowego gruntu, ustalił, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2001 r. (ze zmianami na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. [...] maja 2012 r.) wyceniana działka znajdowała się w obszarach potencjalnego rozwoju rzemiosła, baz, składu, przemysłu. Wartość nieruchomości została oszacowana jako suma wartości gruntu i wartości odtworzeniowej części składowych. Wartość gruntu określono w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej, zaś wartość składników roślinnych metodą dochodową. Wartość przedmiotowej nieruchomości została określona na łączną kwotę [...] zł - w tym wartość gruntu na kwotę [...] zł oraz wartość składników roślinnych na kwotę [...] zł. Organ w oparciu po powyższy operat szacunkowy ustalił odszkodowanie. Ponadto wskazał, że w oparciu o art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej zostało ono powiększone o 5% ([...] zł). Zatem łączne stanowi kwotę [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. S.. Wskazał, że 30 dniowy termin do wydania decyzji nie został dotrzymany. Ponadto zarzucił, iż rzeczoznawca wycenił nieruchomość jak najniżej. Po rozpoznaniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Podniósł, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności ww. nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] marca 2013 r. Z przedstawionego przez rzeczoznawcę opisu wynika, że wyceniana nieruchomość położona jest na terenie gminy W., obręb [...], w otoczeniu terenów o podobnym sposobie zagospodarowania, terenów wolnych od zabudowy i użytkowanych rolniczo. Działka o nieregularnym kształcie położona jest w terenie płaskim z niewielkim spadkiem w kierunku północnym. Jest niezabudowana, użytkowana rolniczo (grunt orny) i przylega bezpośrednio do pasa drogowego. Znajdowały się na niej składniki roślinne – klon. Dla nieruchomości obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Działka nr [...] znajdowała się na obszarze potencjalnego rozwoju rzemiosła, baz, składu, przemysłu. W operacie wartość gruntu oszacowano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Biegły stwierdził, że alternatywne przeznaczenie szacowanego gruntu (drogowe) powoduje zwiększenie jego wartości. Wobec tego określenia wartości nieruchomości dokonał w oparciu o ceny transakcyjne zarejestrowane na lokalnym (Powiat [...]) oraz regionalnym rynku nieruchomości drogowych (Województwo [...]). Wskazał, że główne cechy mające wpływ na kształtowanie ceny to: lokalizacja, otoczenie i sąsiedztwo, zagospodarowanie oraz dostępność i komunikacja. Oceniając operat organ powołał treść § 36 ust. 1 - 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i wskazał, że operat szacunkowy zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami. Prawidłowo został zastosowany przepis § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości oraz współczynnikach korygujących. Jednak na stronie 7 operatu biegły wskazał, że na wycenianej nieruchomości znajduje się klon, a z protokołu oględzin przeprowadzonych przez inwestora na dzień wydania decyzji o zezwolenia wynika, że nieruchomość była obsiana jęczmieniem. Zgodnie z zasadą superficies solo cedit (normą iuris cogentis) rzeczoznawca majątkowy powinien ustalić wartość wszystkich części składowych, znajdujących się na przedmiotowej działce, a organ I instancji przyznać za nie odszkodowanie. Jeśli natomiast określona część składowa gruntu nie przedstawia żadnej wartości użytkowej, wówczas odpowiednia informacja powinna zostać zamieszona przez biegłego w operacie. Wskazane okoliczności nie zostały dostatecznie wyjaśnione przez organ I instancji, przez co naruszone zostały art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa . Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli P. S. i G. P. S. wskazał, że zaskarżona decyzja narusza prawo, poprzez nakazanie umieszczenia w operacie zapłaty za zboże jęczmieniowate, które zostało przez niego zebrane wraz z dopłatą z Unii Europejskiej. Jednocześnie zostały pominięte inne poważniejsze okoliczności. Podniósł, że opóźnienie w wydaniu decyzji jest co najmniej roczne. Natomiast G. wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji. Stwierdził, że przedmiotem uchylenia decyzji zapadłej w I instancji była tylko i wyłącznie okoliczność, że nie wyliczono odszkodowania za obsiany jęczmień. Tymczasem zarzut odwołania dotyczył zaniżonej wyceny gruntu, a nie odszkodowania za obsiany jęczmień. Dodał, że G. stosuje praktykę, iż jeśli na nieruchomości rolnej przejętej pod budowę drogi krajowej jest prowadzona uprawa zbóż, to umożliwia się dokonanie zbioru przez dotychczasowego właściciela, gdy nie koliduje to z koniecznością rozpoczęcia robót budowlanych. W niniejszej sprawie jęczmień został zebrany z nieruchomości, a obszar ścierniska został zaorany i przygotowany do dalszej uprawy. Ponadto w protokole przekazania-przejścia nieruchomości z dnia [...] maja 2013 r. P. S. i przedstawiciel [...] zgodnie przyjęli, że na działce nr [...] znajduje się tylko stary klon, nie wpisano zaś jęczmienia, bo nie było przeszkód, aby plony mógł zebrać były właściciel. W związku z powyższym odszkodowanie za klon rosnący na działacie zostało wyliczone przez rzeczoznawcę i przyznane w decyzji, natomiast zasadnie nie wliczono odszkodowania za obsiany jęczmień - ponieważ przyznanie odszkodowania za jęczmień stanowiłoby bezpodstawne wzbogacenie ze szkodą dla Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę wniesioną przez P. S. Minister Infrastruktury i Rozwoju (uprzednio Minister Budownictwa, Transportu i Gospodarki Morskiej) wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2360/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111§ 1 ppsa połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Wa 3259/13 i I SA/Wa 3260/13 oraz postanowił prowadzić je pod sygnaturą I SA/Wa 3259/13. Pismem z dnia 23 czerwca 2014 r. P. S. wniósł o zawieszenie postępowania sądowego, bowiem toczy się postępowanie prokuratorskie w sprawie "sporządzenia fałszywych operatów szacunkowych". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji i materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, Sąd uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2013 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Objęta skargą decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej została wydana na postawie art. 138 § 2 kpa – jest to orzeczenie kasacyjne, mocą którego organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż rozstrzygniecie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podkreślić przy tym należy, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania w zakresie wyżej wskazanym, ponieważ zgodnie z art. 136 kpa organ ten może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Minister wskazał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, bowiem rzeczoznawca w operacie szacunkowym nie uwzględnił wszystkich części składowych nieruchomości. Z takim stanowiskiem organu II instancji Sąd nie mógł się jednak zgodzić. Wpływ na to ma treść odwołania P. S. wniesionego od decyzji organu I instancji oraz treść jego skargi i skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad złożonych do Sądu. Strony nie kwestionują w nich, że decyzja odszkodowawcza dotycząca działki nr [...] prawidłowo nie uwzględnia odszkodowania za jęczmień. Co więcej zgodnie potwierdzają, że został on zebrany przez poprzedniego właściciela nieruchomości. Nawet w skardze do Sądu P. S. zarzucił Ministrowi bezpodstawne nakazanie uwzględnienia - w wycenie wartości nieruchomości - wartości jęczmienia, który zebrał i za który otrzymał dopłatę unijną. Stosownie zaś do treści art. 136 kpa, organ odwoławczy może we własnym zakresie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Postępowanie takie jest obowiązkiem organu wówczas, gdy usuniecie wątpliwości, jakie nasuwają się w toku postępowania odwoławczego, mieści się w zakresie dostępnych organowi środków. Organ odwoławczy może także zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał orzeczenie pierwszoinstancyjne. Podkreślić należy, iż w postępowaniu administracyjnym zasadą jest dążenie organu do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji stanowi zaś wyjątek od powyższej zasady. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy może nastąpić wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Powyższe oznacza, że co do zasady orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny, zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco (por. wyroki NSA z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, LEX Nr 48721, z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, Monitor Prawny nr 2, s. 60). Może on wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym tego przepisu tzn. w sytuacji, gdy organ orzekający w pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ przepisu art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Z tego względu organ odwoławczy kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zobowiązany jest w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że jest to niezbędne. Mając powyższe na uwadze Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przedwcześnie uchylił decyzję organu I instancji – nie rozważył bowiem możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, w trybie art. 136 kpa, w zakresie ewentualnej możliwości dokonania przez rzeczoznawcę majątkowego aktualizacji istniejącego operatu szacunkowego poprzez ustalenie wartości wszystkich części składowych gruntu. Przy czym organ II instancji w ogóle nie wykazał, dlaczego sam nie może przeprowadzić koniecznego postępowania dowodowego w sytuacji, gdy określenie wszystkich składników gruntu mogło zostać skorygowane w decyzji organu II instancji - gdyż są to okoliczności wymagające jedynie uzupełnienia materiału dowodowego. Powinien także wyjaśnić, czy ustalenie odszkodowania za jęczmień w ogóle powinno nastąpić w sytuacji, gdy poprzedni właściciel go zebrał i nie podnosił tej kwestii w odwołaniu od decyzji Wojewody. Ponadto należałoby rozważyć, czy w sytuacji - gdy obie strony zgodnie twierdzą, że kwestia odszkodowania za jęczmień, jak i faktu, że na działce znajduje się klon, nie jest między nimi kwestią sporną - celowe jest uchylanie decyzji tylko z tego powodu (w pozostałym zakresie organ II instancji uznał decyzję organu I instancji za prawidłową). Ponadto uchylenie przedmiotowej decyzji jest konieczne z tego powodu, iż operat szacunkowy nie jest już aktualny - z uwagi na czas, który upłynął od jego sporządzenia. Musi on zatem zostać oparzony właściwą klauzulą lub być sporządzony ponownie. Natomiast - gdyby aktualizacja operatu przez organ II instancji okazała się niemożliwa - to dopiero wtedy Minister mógłby skorzystać z uprawnień określonych w art. 138 § 2 kpa, jednak musi takie działanie uzasadnić w swoim rozstrzygnięciu. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Ministra narusza art. 138 § 2 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - co uzasadnia jej uchylenie. Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku uczestnika postępowania o zawieszenie postępowania - z uwagi na toczące się postępowanie prokuratorskie dotyczące operatu szacunkowego. Postępowanie to bowiem nie ma wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 kpa, przesłankę wznowienia postępowania stanowi okoliczność, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sporawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Zatem - dopiero w przypadku stwierdzenia sfałszowania dowodu prawomocnym wyrokiem sądu - strona będzie mogła wystąpić o wznowienie przedmiotowego postępowania. Reasumując, organ drugiej instancji ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę zaprezentowane powyżej stanowisko Sądu i uzupełni materiał dowodowy, zwracając szczególną uwagę na treść wniesionego odwołania. Podjęte zaś rozstrzygnięcie należycie uzasadni - zgodnie z brzmieniem art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 oraz 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.