I SA/Wa 3261/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie bezpłatnego posiłku za okres od [...] 2013 r. do [...].2013 r. oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], przyznającą pomoc w formie bezpłatnego, gorącego posiłku dla P. R. w okresie od [...] sierpnia 2013 r. do [...] sierpnia 2013 r. i nadającą decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. We wskazanej decyzji organ ustalił następujący stan faktyczny sprawy. Po rozpoznaniu wniosku P. R. złożonego dnia 15 lipca 2013 r. o przyznanie pomocy żywieniowej w formie abonamentu obiadowego na miesiąc sierpień 2013 r. albo równowartości pieniężnej tego abonamentu oraz po przeprowadzeniu w tym samym dniu wywiadu środowiskowego, Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Prezydent W. przyznał pomoc P. R. w okresie od [...] sierpnia do [...] sierpnia 2013 r. w formie gorącego posiłku i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Od ww. decyzji Prezydenta W. odwołanie wniósł P. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] uchyliło niniejszą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, z uwagi na to, że organ I instancji niezasadnie odstąpił od obowiązku uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W dniu 12 grudnia 2013 r. Prezydent W. wskazaną na wstępie decyzją orzekł o przyznaniu pomocy w formie bezpłatnego, gorącego posiłku dla P. R. w okresie od 1 sierpnia 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r. oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Uzasadnił, że w bieżącym roku Ośrodek dysponuje ograniczonymi zasobami finansowymi, przeciętna kwota zasiłku wynosi [...] zł, a wartość talonów obiadowych to [...] zł. Przy czym organ nie widzi możliwości powiększenia zasiłku o wartość talonu obiadowego. Od ww. decyzji Prezydenta W. odwołanie wniósł P. R., kwestionując fakt przyznania świadczenia rzeczowego, a nie pieniężnego, bowiem formy świadczenia są alternatywne. Dodał, że E. Z. powinna być wyłączona od załatwienia sprawy, ze względu na fakt wydania przez nią uprzedniej decyzji w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2013 r. Uzasadniło, że wyłączenie pracownika na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa dotyczy wyłącznie pracownika w postępowaniu odwoławczym, który uczestniczył uprzednio w wydaniu decyzji przed organem I instancji. W niniejszej sprawie natomiast wskazana osoba brała udział przy wydawaniu decyzji organu I instancji, która następnie została uchylona, po czym ponownie wydała decyzję. W tej sytuacji nie można przyjąć, że pracownik, który ją wydał, brał udział w rozpoznaniu zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, że podstawę decyzji Prezydenta W. stanowiły przepisy: ustawy z dnia [...] grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania (Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm.), a także ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362). Pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia się i integracji społecznej, a udzielane świadczenia winny być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy. Przyznanie pomocy jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby, bądź rodziny ubiegającej się o jej przyznanie, a także zakresu środków przeznaczonych na ten cel. Kolegium podniosło, że jeśli organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby wnioskodawcy, z drugiej własne możliwości finansowe i - w ramach uznania administracyjnego - stwierdzi, że nie istnieje możliwość przyznania wnioskodawcy pomocy, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Dodało, iż podziela pogląd organu I instancji, że wnioski odwołującego nie zawsze można realizować w sposób satysfakcjonujący dla beneficjenta pomocy, bowiem organ I instancji wskazał, że posiadanie środki w ramach zabezpieczenia rzeczowego są wyższe niż środki jakimi dysponuje w ramach świadczeń pieniężnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. R. Podniósł w niej, że rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji nastąpiło z przekroczeniem terminu określonego w art. 35 § 3 kpa. Dodał, że z uwagi na zmiany w prawie regulującym pomoc państwa w zakresie dożywiania wyrok Sądu nie miałby skutków praktycznych. Jednocześnie, z uwagi na wskazane opóźnienie, skarżący został pozbawiony praktycznej możliwości skutecznego dochodzenia jego racji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi w całości, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Na rozprawie skarżący poparł skargę i oświadczył, że nie zgadza się z tym, iż została przyznana mu pomoc w postaci posiłków, a nie pomocy finansowej. Wskazał ponadto, że wykorzystał przyznaną mu pomoc w formie posiłków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Stosownie zatem do art. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. w ramach programu są realizowane działania dotyczące m.in. zapewniania pomocy w zakresie dożywiania osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Natomiast zgodnie z art. 5 tej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Z treści art. 7 wynika z kolei, że do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Z tego też względu w sprawie przyznania, w ramach ustawy świadczenia pieniężnego, oprócz przepisów ogólnych regulujących problematykę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, zastosowanie znajduje art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, dotyczący zasiłku celowego. Decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jej wysokości jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. W przypadku zasiłku celowego organ ocenia całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych przez nią potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza również, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go uzyskać, tym bardziej w preferowanej przez nią formie. Nie zawsze też świadczenie przyznane zostanie w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby, która się o nie ubiega. Organy mają prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb i możliwości finansowych organu, w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi i muszą zaspokoić potrzeby wielu osób. Natomiast sądowa kontrola legalności decyzji o charakterze uznania administracyjnego sprowadza się do oceny zgodności postępowania organu z przepisami postępowania administracyjnego. Przede wszystkim kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i uwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zatem, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego, czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego, a także czy stronie zapewniono należyty udział w postępowaniu, umożliwiając jej wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z: art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a w szczególności z treścią art. 107 § 3 kpa, gdyż uznanie administracyjne nakłada na organ administracji szczególny obowiązek uzasadnienia swego stanowiska, przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i logiki. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, że wniosek skarżącego został uwzględniony i otrzymał on pomoc. Organ prawidłowo ustalił spełnienie przez stronę wymogów formalnoprawnych do przyznania wnioskowanego świadczenia i w tym zakresie orzeczenie jest prawidłowe. Jednak wykazanie spełnienia kryteriów ustawowych przez wnioskującego o wsparcie nie powoduje automatycznie po stronie organów - jak wspomniano - obowiązku spełnienia żądania w całości, gdyż należy rozważyć pozostałe aspekty sprawy. Podkreślić, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm.) pomoc w formie posiłku jest udzielana ze szczególnym uwzględnieniem posiłku gorącego, w celu zapewnienia zdrowego żywienia. Ponadto stosownie do treści § 6 tego rozporządzenia pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego, jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną. Z przywołanych unormowań prawnych wynika, że organy pomocy społecznej realizując postanowienia programu w pierwszej kolejności zobowiązane są do zapewnienia świadczenia w formie posiłku, natomiast przyznanie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności lub świadczenia rzeczowego możliwe jest dopiero wówczas, gdy forma posiłku nie jest możliwa do realizacji. Wybór przez organ pomocy społecznej formy rzeczowej nie budzi więc zastrzeżeń w świetle okoliczności sprawy. Organ I instancji wskazał bowiem, że dysponuje ograniczonymi środkami pieniężnymi, dlatego też jedyną formą w jakiej mógł udzielić wsparcia jest forma rzeczowa – gorący posiłek. Szczupłość środków na wypłatę zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup żywności zobowiązywała organ do zabezpieczenia zgłaszanej potrzeby w tej postaci. Kolegium prawidłowo także uznało, że wbrew twierdzeniom odwołania pracownik organu I instancji nie podlegał wyłączeniu, na mocy art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Przepis ten, co jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie prawa administracyjnego, nie odnosi się do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 kpa, sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uchylenie decyzji nie może powodować - gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego - zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji. Tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 663/12, z dnia 27 marca 2015 r., sygn. akt 1801/13. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organy obu instancji - przy ustaleniu formy świadczenia - miały na uwadze nie przede wszystkim konieczność zaspokojenia podstawowych potrzeb żywieniowych wnioskującego, ale ograniczone były możliwościami finansowymi ośrodka pomocy społecznej. Podjęte decyzję prawidłowo i rzetelnie uzasadniły, a uzasadnienie decyzji nie narusza art. 107 § 3 kpa. Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego przekroczenia terminu na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, Sąd stanął na stanowisku, że działanie organu nie było zgodne z prawem, jednak wskazać należy, iż termin ten ma charakter instrukcyjny, a przepisy umożliwiają skarżącemu możliwość ochrony jego praw przed bezczynnością organu, np. wezwanie organu w trybie art. 37 § 2 kpa, z czego nie skorzystał. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.