I SA/Wa 330/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Iwona Kosińska /spr./ Protokolant Agnieszka Dauter-Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. Z., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] zatwierdzającą podział nieruchomości położonych w W. wzdłuż ul. [...] - w części dotyczącej działki nr [...], opisanej w księdze wieczystej Nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] zezwolił na podział geodezyjny nieruchomości wzdłuż ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Przedmiotem podziału miał być szereg działek ewidencyjnych leżących wzdłuż ul. [...] (m. in. dz. ew. nr [...]), będących własnością Gminy W. i bezumownie użytkowanych przez właścicieli bądź użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości. Burmistrz Gminy W. decyzją z [...] marca 2002 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału przedmiotowych nieruchomości w taki sposób, że część działek powstałych w wyniku podziału przeznaczono pod poszerzenie ulicy (zgodnie z projektowanymi liniami rozgraniczającymi), część jest pod ulicami [...], zaś część przeznaczono do zbycia. Działka nr [...] została przeznaczona do zbycia, zaś działka [...] pod poszerzenie ulicy. Osoby władające bez tytułu prawnego częściami dzielonych nieruchomości nie były stronami postępowania podziałowego. Miasto W. złożyło do sądu powszechnego pozew przeciwko E. i A. Z. oraz F. M. o wydanie nieruchomości - działek [...] o łącznej powierzchni [...] m2 oraz o zapłatę za korzystanie z gruntu bez tytułu prawnego. Sprawa toczy się pod sygn. [...] w Sądzie Rejonowym dla m. st. W. [...]. Z pozwu oraz załączonego wypisu z ewidencji gruntów wynika, że pozwani władają bezumownie gruntem obydwu działek. Pozew doręczono stronie 23 czerwca 2005 r. Wnioskiem z dnia 18 lipca 2005 r. A. Z. – współużytkownik wieczysty działki nr [...], złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2002 r. zatwierdzającą podział nieruchomości położonych wzdłuż ul. [...] - w części dotyczącej działki nr [...] opisanej w KW Nr [...]. Podniósł, że nie brał udziału w postępowaniu podziałowym, którego powinien być stroną. Interes prawny wnioskodawca wywodził z praw i obowiązków samoistnego współposiadacza w 1/2 części działki ew. nr [...] (obecnie [...]). Działka ta został przekazana jego poprzednikom prawnym, jako członkom Wspólnoty [...] przy Przedsiębiorstwie [...], wchodziła w skład terenu ogrodzonego wzdłuż ulicy [...]. W 1961 r. ustanowiono użytkowanie wieczyste działki nr [...], zaś działka nr [...], stanowiąca z nią integralną całość, pozostawała nadal w obrębie ogrodzenia. Nie ustanowiono też na niej prawa przechodu ani przejazdu. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...], uzasadniając to brakiem przymiotu strony wnioskodawcy. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A. Z. złożył odwołanie. W jego uzasadnieniu wskazał na naruszenie przepisu art. 28 kpa poprzez bezzasadne przyjęcie, iż nie przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu podziałowym zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Ponadto odwołujący się uznał, że organ I instancji naruszył przepis art. 144 kc i pozostałe przepisy regulujące tzw. prawa sąsiedzkie poprzez bezzasadne przyjęcie, iż podział nieruchomości wpływający na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej nie uzasadnia interesu prawnego właściciela owej nieruchomości sąsiedniej w postępowaniu podziałowym. Poprzednik prawny odwołującego się na swój koszt usunął z działki nr [...] istniejące tam naniesienia w postaci drzew i krzewów oraz utrwalił na gruncie własne naniesienia, tj. chodnik, wjazd do garażu, rośliny. Na spornym gruncie dokonał inwestycji w dobrej wierze w przekonaniu, że przysługuje mu prawo podmiotowe do korzystania z gruntu tak jak właściciel, mimo że nie legitymował się tytułem prawnym do gruntu i jego działania były w pełni akceptowane przez właściciela - Skarb Państwa, a następnie jednostkę samorządu terytorialnego. Podmioty te bowiem wydawały decyzje administracyjne zezwalające na montaż w linii ogrodzenia mediów. Pełnomocnik powołał się na wyroki WSA w Warszawie, wskazując, że interes prawny, o jakim mowa w art. 28 kpa, może nie wynikać jedynie z norm administracyjnego prawa materialnego, ale także z prawa cywilnego. Realizacja inwestycji polegającej na budowie drogi niewątpliwie wpłynie na sposób wykonywania przez odwołującego się prawa własności do nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym, poprzez konieczność przebudowania wjazdu do garażu i wejścia do domu, wykonania kosztownej instalacji odwadniającej, likwidacji zieleni oraz małej architektury ogrodowej. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu swojego stanowisku organ odwoławczy wyjaśnił, że powołane w odwołaniu orzecznictwo odnosiło się do postępowania nadzorczego prowadzonego w trybie art. 156 § 1 kpa, którego co do zasady stronami są osoby uczestniczące w postępowaniu zakończonym kwestionowanym rozstrzygnięciem oraz osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sytuacji poglądy zawarte w przywołanych wyrokach nie znajdują zastosowania w niniejszym postępowaniu, które jest postępowaniem odwoławczym w sprawie wznowienia postępowania. Tryb wznowienia postępowania jest wprawdzie trybem nadzwyczajnym, ale ograniczonym w taki sposób, że bada się nie samą decyzję, ale postępowanie, a zatem zastosowanie ma argumentacja i orzecznictwo takie jak w postępowaniu zwykłym. Tu zaś, zdaniem organu odwoławczego, zgodnie z ugruntowanym poglądem, w postępowaniu o podział nieruchomości stronami są wyłącznie właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości dzielonej. Natomiast osoba niebędąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania podziałowego, a zatem nie może skutecznie ani uczestniczyć w tym postępowaniu, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału. W tej sytuacji, skoro odwołujący się jest jedynie właścicielem działki sąsiadującej z objętą podziałem działką nr [...], której część użytkował bez tytułu prawnego, to prawidłowo organ I instancji uznał, że brak jest podstaw do uznania jego legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu o podział działki nr [...] na prawach strony, a co za tym idzie również możliwości wnioskowania z tego powodu o wznowienie postępowania podziałowego. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że wszelkie kwestie dotyczące naruszenia art.144 kc i pozostałych przepisów regulujących tzw. prawa sąsiedzkie oraz kwestia nakładów poczynionych na użytkowanej nieruchomości nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym, skoro kwestie te reguluje prawo cywilne i kwestie te podlegają rozpoznaniu przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. Z. W bardzo obszernym uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoje argumenty zawarte w odwołaniu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 150 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 kpa przez rozpatrzenie wniosku o wznowienie postępowania przez niewłaściwy organ, co doprowadziło do nieważności postępowania, - art. 28 kpa przez bezzasadne przyjęcie, że A. Z. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości położonych wzdłuż ul. [...], w części dotyczącej dz. ew. nr [...], a obecnie w postępowaniu o wznowienie postępowania podziałowego, - art. 7, 8, 77 i 80 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie słusznego interesu strony, - art. 144 kc przez bezzasadne przyjęcie, że podział nieruchomości wpływający na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej nie uzasadnia interesu prawnego właściciela tej nieruchomości sąsiedniej w postępowaniu o podział tej nieruchomości. W tej sytuacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez A. Z., na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy W. dnia [...] marca 2002 r. zatwierdzającą podział nieruchomości położonych wzdłuż ul. [...] - w części dotyczącej działki nr [...] (sąsiadującej z działką wnioskodawcy). Postępowanie takie jest postępowaniem nadzwyczajnym. Jego przedmiotem jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana kontroli w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z istotnych wad wymienionych w art. 145 § 1 lub 145a § 1 kpa i ewentualnym ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy któraś z wad postępowania nie wpłynęła na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 147 kpa wznowienie postępowania administracyjnego następuje z urzędu lub na żądanie strony, z tym że wznowienie postępowanie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz w art. 145a następuje wyłącznie na żądanie strony. Oznacza to, że przed przeprowadzeniem postępowania organ administracji publicznej jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ograniczającego się do zbadania zagadnień formalnych. Na tym etapie postępowania organ bada, czy żądanie wszczęcia postępowania nadzorczego pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie oraz czy osoba występująca z takim żądaniem posiada zdolność do czynności prawnych. Artykuł 149 kpa wyraźnie wskazuje kiedy organ jest władny wydać postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego, a kiedy jest władny wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został wniesiony przez osobę niebędącą stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa lub wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony po upływie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i § 2 kpa, a także jeśli wniosek o wznowienie postępowania nie zawiera żadnych przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 kpa. Wystąpienie jednej z wymienionych okoliczności skutkuje wydaniem przez właściwy organ decyzji odmawiającej wznowienia postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że kwestia organu właściwego do rozpatrzenia wniosku skarżącego o wznowienie kwestionowanego postępowania podziałowego została zakończona znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy ostatecznym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]. Niewątpliwy jest także fakt, że na dzień [...] marca 2002 r., czyli w dacie wydania przez Burmistrza Gminy W. decyzji zatwierdzającej kwestionowany projekt podziału, A. Z. do przedmiotowej działki o numerze ewidencyjnym [...] nie posiadał żadnych prawa rzeczowych. Stanowiła ona wówczas własność Gminy W. (obecnie własność Miasta W.). Skarżący był i jest nadal współużytkownikiem wieczystym działki nr [...], bezpośrednio graniczącej z nieruchomością podlegającą podziałowi. Zgodnie z treścią art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powszechnie uznaje się, że interes prawny, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie prawa, musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, zgodnie z którym właściciel nieruchomości przyległej (sąsiedniej) do nieruchomości podlegającej podziałowi nie jest stroną postępowania o podział nieruchomości, gdyż brak jest podstaw do uznania, aby posiadał interes prawny do występowania w tym postępowaniu, w rozumieniu art. 28 kpa (wyrok NSA z dnia 21 października 1999 r. sygn. akt I SA 285/99, niepubl., wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2248/98, publ. ONSA 2002, z. 2, poz. 69). W przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) stronami postępowania podziałowego są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości. Z treści art. 93-98 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że w zasadzie o tym, w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość, decyduje jej właściciel. Jeżeli projektowany podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), nikt poza właścicielem nieruchomości nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek na jego nieruchomości. Uprawnienia właściciela w tym zakresie mogą być ograniczone tylko w przypadkach, kiedy z mocy wyraźnego przepisu podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem nieruchomości, jednak taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że stronami postępowania podziałowego nie są osoby, które aktualnie nie mają do nieruchomości objętej podziałem tytułu prawnego. Tymczasem skarżący uważa się za stronę postępowania zakończonego zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości, gdyż wywodzi swój interes prawny z okoliczności posiadania tytułu prawnego do działki bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością objętą podziałem oraz faktu wieloletniego jej współposiadania (bez tytułu prawnego) w 1/2 części i poczynionych na niej nakładów. Niewątpliwie w interesie skarżącego, jako współużytkownika wieczystego działki nr [...] leży, aby nie ponosić dodatkowych kosztów, o których mowa w złożonej skardze oraz nie pogarszać warunków korzystania z własnej nieruchomości, na skutek planowanych ewentualnie w przyszłości inwestycji drogowych. Posiadał on zatem interes faktyczny w tym, aby brać udział w postępowaniu podziałowym, jednakże interes ten nie wywodzi się z normy prawnej, która kształtuje jego uprawnienia lub obowiązki, zatem nie jest interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa i nie daje skarżącemu przymiotu strony. Także ani zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, na które powołuje się skarżący, ani poczynione nakłady (których zwrot może być ewentualnie przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym) nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje skarżącemu uprawnień strony. Nie posiadając natomiast przymiotu strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu podziału m.in. spornej nieruchomości skarżący nie może skutecznie wykazać, że w sprawie niniejszej zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Organy obu instancji zasadnie zatem odmówiły wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2002 r. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.