I SA/Wa 330/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.), Sędziowie sędzia WSA Dariusz Chaciński, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] , utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] , stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działki nr [...] , o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, stanowiące część gruntu uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...] . Decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezydent [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności ww. nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. K., kwestionując ustalenia organu wojewódzkiego w zakresie władania nieruchomością przez Gminę [...] oraz w zakresie zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania oraz zbadaniu akt sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na treść art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r., podkreślając, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 tej ustawy muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu. Minister podniósł, że przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władania nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych, na dzień 31 grudnia 1998 r. Zdaniem Ministra z akt sprawy wynika, że Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] , zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] oznaczonej jako działki nr [...] , nr [...] i nr [...] . Na skutek powyższego z działki nr [...] powstała m. in. działka nr [...] o pow. [...] m2, natomiast z działki nr [...] powstała m. in. działka nr [...] o pow. [...] m2. Z mapy sytuacyjnej sporządzonej w dniu [...] kwietnia 2009 r. oraz przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] maja 2009 r. nr ewid. [...] , wraz z dołączonym do niej szkicem nieruchomości, wynika, że z działki nr [...] została wydzielona działka nr [...]o pow. [...] ha, natomiast z działki nr [...] została wydzielona działka nr [...]o pow. [...] ha. Z akt sprawy wynika również, że w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]i [...], z których wydzielono działki nr [...] i nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] byli: J.S., J. S., G.G., B. G., W.S., M.K., J. B., M. B., R. S., J. S., W.P., T. K., T.J., S. J., W. J., B.J., P.M., M. M., P.P., T.G., M.G., H. O., H.O., W. K., W. K., A.A., T.A., Z. M., H.M., B. S., B.S..Zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. ww. nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Organ odwoławczy zważył, że zgodnie z treścią umowy zniesienia współwłasności nieruchomości z dnia [...] marca 2002 r., Rep. [...] , działka nr [...] i działka nr [...] stały się wyłączną własnością J. i J. małżonków S. na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej. Jednocześnie w umowie został zawarty wniosek o odłączenie z księgi wieczystej KW nr [...] zabudowanej działki nr [...] i niezabudowanej działki nr [...] wraz z wnioskiem o założenie dla tych działek nowej księgi wieczystej. Księga wieczysta KW nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych dla powyższych działek, została założona [...] czerwca 2005 r. Przy czym J. S. i J. S. oświadczeniem o ustanowieniu użytkowania z dnia [...] października 2002 r. ustanowili na rzecz Miejskiego [...] w [...] prawo użytkowania na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i [...] , co zostało ujawnione w dziale [...] księgi wieczystej KW nr [...] . Następnie umową sprzedaży z [...] września 2012 r., Rep. [...] , J. S. i J. S. zbyli na rzecz L. C. i R.D. nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i [...] . Tą samą umową L. C. i R.D. na ww. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i [...], ustanowili na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...], Oddział w [...] hipotekę umowną na zabezpieczenie [...] zawartej w dniu [...] września 2012 r. Zatem aktualnie właścicielami działek nr [...] i nr [...] są: L.C. i R.D. . Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] Wydział Cywilny orzekł, iż spadek po T. K. , współwłaścicielu nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., zmarłym dnia [...] maja 2007 r. nabyli: M. D., M.K. i W.P. Z kolei postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. sygn. akt [...] wskazany Sąd orzekł, iż spadek po W.K., zmarłym dnia [...] października 2008 r., nabyli: W. K. i M.K. Wobec powyższych ustaleń Minister podniósł, że przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotyczy jedynie tych nieruchomości, które zostały zajęte pod drogi publiczne. Zatem przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych, t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 z poźn. zm.). O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego. Zdaniem Ministra, przez zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną należy rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także pod leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne niezwiązane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do Uchwały Nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych ([...]) ulica [...] w [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. drogę lokalną miejską. Z kolei na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Minister analizując niniejszą sprawę pod kątem spełnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną wskazał, że w aktach sprawy znajduje się mapa sytuacyjna nieruchomości zgodnie z wykazem powierzchni zajętej pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., sporządzona przez uprawnionego geodetę w dniu [...] kwietnia 2009 r. oraz przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] maja 2009 r. nr ewid. [...], wraz ze szkicem nieruchomości. Dodatkowo organ zauważył, iż mapa sytuacyjna nieruchomości sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną, przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., a więc stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę. Minister podkreślił więc, że dokumentacja zgromadzona przez Wojewodę [...] stanowi dowód, iż nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną - ulicę [...] w [...]. Odnosząc się do spełnienia kolejnej z przesłanek zastosowania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., tj. przesłanki władania publicznoprawnego, Minister podał, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, dla udowodnienia władania należy wykazać wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Udokumentowane władania winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności pokazujące na czym ono polega. Władanie to powinno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega. Środkami dowodowymi stanowiącymi podstawę do wykazania spełnienia przesłanki władania publicznego, mogą być: umowy, zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r., dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi, rachunki i faktury za wykonanie ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi, umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r., dowód z zeznań świadków, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r., dowód z zeznań właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich wskazujący na wykonywanie władania publicznoprawnego. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się protokół wprowadzenia na roboty drogowe z dnia [...] listopada 1997 r. oraz protokół odbioru robot drogowych z dnia [...] listopada 1997 r., przeprowadzonych na ulicy [...], a także faktura VAT wystawiona w dniu [...] grudnia 1997 r. za usługę opisaną jako utrzymanie ulic i placów miejskich. W aktach sprawy znajduje się również metryka ulicy [...] z lat 1963 - 1972, z której wynika, że ulica [...] została odwodniona, oraz że została zaopatrzona w naziemną sieć elektroenergetyczną. Jednocześnie Minister wskazał, że stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.). także w brzmieniu obowiązującym w dacie 31 grudnia 1998 r., zaopatrzenie w energię elektryczną, wodę oraz gaz należy do zadań własnych gminy. Wykonując te zadania, o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone, gmina musiała faktyczne władać nad ul. [...]. Zdaniem Ministra powyższe dokumenty potwierdzają zatem wykonywanie władania publicznoprawnego w okresie obejmującym dzień 31 grudnia 1998 r. na nieruchomości zajętej pod ul. [...]. W związku z czym organ odwoławczy stwierdził, że zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zatem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. jest prawidłowa. Decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. stała się przedmiotem skargi M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: 1) art. 77 k.p.a., bowiem z treści jej uzasadnienia wynika, że organ orzekający pominął milczeniem istotne dowody określające rzeczywisty stan faktyczny sprawy, co narusza zasadę oficjalności postępowania administracyjnego, wyrażoną w tym przepisie — zgodnie z którą organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a tym samym uzasadnić szczegółowo dlaczego pominął istotne, wskazane przez stronę postępowania okoliczności faktyczne sprawy, które w świetle powołanego wyżej art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przeczą możliwości nabycia z mocy samego prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] (obecnie Miasto [...]) części nieruchomości, będącej w ocenie strony postępowania, opartej na konkretnych dowodach — nadal jej własnością; 2) art. 10 k.p.a., bowiem przed jej wydaniem nie powiadomiono strony o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie, uniemożliwiając tym samym stronie postępowania wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów na podstawie których wydana została zaskarżona decyzja; 3) art. 8 k.p.a., bowiem sposób procedowania tej sprawy przez organ orzekający naruszył ogólną zasadę postępowania administracyjnego, wyrażoną w tym przepisie, która zobowiązuje, aby swoim działaniem pogłębiał on zaufanie obywateli do Państwa. W związku z podniesionymi w skardze zarzutami strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, wskazując obszerną argumentację na zasadność skargi. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 27 marca 2017 r. skarżący wystosował replikę na odpowiedź organu na skargę, podtrzymując zarzuty podniesione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie naruszyła przepisów postępowania wskazanych w skardze w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dostrzegł poza tym również naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (dalej jako ustawa), który znalazł zastosowanie w sprawie. Na wstępie Sąd podkreśla, że nieruchomości, których dotyczy zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja nie stanowią własności skarżącego i aktualnie nie przysługuje mu do tych działek żaden tytuł prawny. Tym na niemniej na datę 31 grudnia 1998 roku przedmiotowe nieruchomości wchodziły w skład większej całości, której współwłaścicielką była poprzedniczka prawna skarżącego – W. K. Do zniesienia współwłasności doszło w roku 2002, w rezultacie którego skarżący jest właścicielem działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...], z której z kolei pod drogę wydzielono pas ziemi o powierzchni [...] m2 – działka oznaczona nr ewidencyjnym [...]. Powyższej działki nie dotyczy zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja. Zważywszy na powyższe uwagi, a przechodząc do meritum stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art.73 ust.1 ustawy pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Omawiany przepis nie zawiera definicji drogi publicznej, zatem posiłkować się należy ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00. W niniejszej sprawie niesporny jest fakt, że zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych ([...]) ulica [...] w [...] stanowiła w dniu [...] października 1998 r. drogę lokalną miejską. Natomiast na podstawie art. 103 ust.2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Nie budzi również zdaniem Sądu wątpliwości fakt zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, co potwierdziła mapa sytuacyjna sporządzona przez uprawnionego geodetę na datę [...] grudnia 1998 r., która stanowi dowód urzędowy w rozumieniu 76 k.p.a. Okoliczności związane z wypełnieniem przesłanki władania publicznoprawnego potwierdzone zostały w toku niniejszego postępowania w oparciu o dokumenty w postaci protokołu wprowadzenia na roboty drogowe z dnia [...] listopada 1997 r., protokół odbioru robot drogowych z dnia [...] listopada 1997 r. przeprowadzonych na ulicy [...], faktura VAT z dnia [...] grudnia 1997 r. oraz metryki ulicy [...] z lat 1963-1972, z której wynika jej odwodnienie i zaopatrzenie w naziemną sieć elektroenergetyczną. Sąd wskazuje, że w aktach sprawy administracyjnej znajduje się pismo poprzedniczki prawnej skarżącego W. K. z dnia [...] listopada 2004 r., zawierające informację o rozpoczętej i finansowanej przez Gminę [...] inwestycji związanej z budową [...] w 1995 r. w ulicy [...]. Zdaniem Sądu przesłanki władania można uznać za dostatecznie udokumentowane. Sąd zwraca uwagę, że organy wyjaśniły, oceniły i prawidłowo zinterpretowały dowody zgromadzone w sprawie, tym samym wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu wobec faktu prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego nie doszło do naruszenia przez organy administracji art.77 k.p.a.,10 k.p.a. ani 8 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie przepisu art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz.1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji.