I SA/Wa 3300/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Spółki [...] w S. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I. Minister Administracji i Cyfryzacji (dalej "Minister") postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem"), po rozpatrzeniu wniosku Spółki [...] w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] (dalej Wojewody") z dnia [...] listopada 1995 r. nr [...] dotyczącej przekazania nieodpłatnie na własność Gminie S. nieruchomości niezabudowanej należącej do Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...], oznaczonej jako działka nr [...],[...],[...],[...],[...]- w części dotyczącej działek nr [...] i [...]- utrzymał to postanowienie w mocy. II. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy: 1. Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 1995 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (DZ. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przekazał nieodpłatnie na własność Gminie S. nieruchomość niezabudowaną należącą do Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...], oznaczoną jako działka nr [...],[...],[...],[...],[...]. 2. Wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2012 r. Spółka [...] w S. zwróciła się do Ministra o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 1995 r. 3. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...], Minister odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Minister uznał, że Spółka [...] w S. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 1995 r., bowiem nie legitymuje się prawem własności do skomunalizowanego gruntu. 4. Od ww. postanowienia Wspólnota [...] w S., w przewidzianym prawem terminie, wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. III. Zaskarżonym postanowieniem Minister utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ administracji publicznej wskazał, między innymi, co następuje: 1. Spółka [...] w S. w ocenie organu nie wykazała, że postępowanie w sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości dotyczy jej interesu prawnego, a tym samym, że posiada legitymacje do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 K.p.a. Podkreślono, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym stroną postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która to mienie przejmuje oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. 2. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w połowie lat siedemdziesiątych na spornym gruncie Wspólnota [...] wybudowała budynki oraz zabudowania gospodarcze. Jednak poczynione przez Spółkę nakłady z tytułu wybudowania nieruchomości budynkowych mogą jedynie stanowić podstawę do wystąpienia z roszczeniem do rozliczenia się z Gminą S. jako właścicielem gruntu w postępowaniu cywilnym. 3. Jak wynika z aktów notarialnych z dnia [...] kwietnia 1974 r. rep. A nr [...], z dnia [...] kwietnia 1974. rep. A nr [...] oraz z dnia [...] kwietnia 1974 r. rep. A nr [...], działki objęte decyzją Wojewody z dnia [...] listopada 1995 r. zostały wykupione na rzecz Skarbu Państwa przez Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w [...], a następnie pozostawały w jego zarządzie. 4. Minister podkreślił, że decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1995 r. nr [...] w sprawie przekazania na rzecz Gminy S. przedmiotowych nieruchomości. Decyzja ta została utrzymana następnie w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 1998 r. nr [...]. W przedmiotowym decyzjach przedstawiono stanowisko odnoszące się do możliwości dochodzenia przez Spółkę roszczeń do rozliczenia z właścicielem gruntu- Gminą - jedynie w postępowaniu cywilnym. 5. Legitymacji do kwestionowania w trybie nadzwyczajnym decyzji komunalizacyjnej nie daje również Spółce bycie posiadaczem samoistnym przedmiotowych nieruchomości oraz ubieganie się o zasiedzenie tych nieruchomości. 6. Ostatecznie organ odwoławczy uznał, że skoro w niniejszej sprawie zachodzi podmiotowa przyczyna niedopuszczalności wszczęcia wnioskowanego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. postępowania, nie mogło dojść do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 1995 r. Z tej też przyczyny brak było możliwości odniesienia się do pozostałych zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem dotyczyły one w głównej mierze oceny merytorycznej kwestionowanej decyzji. IV. Spółka [...] w S. (dalej "skarżąca", "Spółka") wniosła skargę do Sądu na postanowienie Ministra z dnia [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu skargi wskazała, między innymi, co następuje: 1. W ocenie skarżącej decyzja komunalizacyjna dotknięta jest licznymi wadami, obarczającymi tę decyzję wadą rażącego naruszenia prawa. Pierwszą z wad jest okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość została skomunalizowana jako niezabudowana, podczas, gdy przedmiotowe działki były zabudowane budynkami Spółki. Po drugie, organ nie dostrzegł, że decyzja komunalizacyjna została podpisana przez nieuprawniony podmiot. Przedmiotowa decyzja została ponadto skierowana na niewłaściwego podmiotu, tj. do Burmistrza Gminy S., wówczas, gdy podmiotem właściwym była sama Gmina, jako osoba prawna (wnioskodawca). Kwestionowana decyzja została podjęta w oparciu o wadliwi ustalony stan faktyczny. 2. Zdaniem Spółki nie istnieje prawna możliwość skomunalizowania wyłącznie gruntu w przypadku, gdy został on zabudowany przez inny podmiot niż Skarb Państwa lub gminę. Przyznając rację organowi, że stroną postępowania komunalizacyjnego może być również inny podmiot niż Skarb Państwa i gmina skarżąca wskazała, że jej legitymacja odnosi się do postępowania nadzwyczajnego, a ta winna być oceniana w kontekście skutków stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. 3. Swój interes prawny Spółka upatruje w normie prawnej na podstawie której, jak zresztą potwierdził organ, Spółce przysługuje roszczenie o rozliczenie nakładów poczynionych na działki nr [...] i [...]. Zdaniem skarżącej skutki stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej odnoszą się bezpośrednio na praw Spółki. Także postępowanie o zasiedzenie wskazanych działek związane jest ściśle z wynikiem postępowania nieważnościowego. Inny jest bowiem krąg uczestników postępowania, w sytuacji, gdy toczy się ono z udziałem Gminy S.- jako właściciela, a inny gdy jako właściciel występuje Skarb Państwa. Stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości z pominięciem Skarbu Państwa, który obecnie nie posiada statusu "zainteresowanego" i późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej, które działa ex tunc, spowoduje zarzut pominięcia właściciela w postępowaniu o stwierdzenie zasiedzenia. Podkreślono, że postępowanie o zasiedzenie zostało zawieszone w oczekiwaniu na rozstrzygniecie postępowania administracyjnego z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, jako - w ocenie Sądu – prejudycjalnego. V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Sąd skargę oddalił, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób upoważniający Sąd do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego. VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Ministra wymaga wzięcia pod uwagę następujących uregulowań prawnych: 1. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. 2. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli organu w trybie stwierdzenia nieważności. 3. W sprawie niniejszej kwestią zasadniczą było ustalenie przez organ czy Spółce przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a tym samym legitymacja czynną do zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 1995 r. 4. Stosownie do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić postawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83, publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109). Ustalenie istnienia interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 października 2008 r., II SA/Gd 463/08). 5. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym stronami postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel skomunalizowanego mienia oraz gmina na rzecz której, następuje przeniesienie własności mienia. Inny podmiot może być stroną postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże, że skomunalizowane mienie stanowiło jego własność, a zatem nie powinno być skomunalizowane. Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest zatem wskazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Innymi słowy mówiąc, inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą się tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Przy czym, musi to być taki tytuł, który komunalizacji stałby na przeszkodzie z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 wyżej powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. VIII. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, co następuje: 1. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że Spółka nie była stroną postępowania komunalizacyjnego zakończonego kwestionowaną przez nią decyzją Wojewody z dnia [...] listopada 1995 r. Rozważenia więc wymaga, czy skutki stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej mogą dotyczyć interesu prawnego skarżącej lub jej obowiązku. Skutkiem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej mogłoby być obalenie tytułu własności Gminy S. do nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją. Jednakże konsekwencją tego nie byłoby uzyskanie tytułu prawno-rzeczowego do tej nieruchomości przez skarżącą, gdyż w dacie komunalizacji tj. [...] listopada 1995 r., właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa, czego skarżąca nie kwestionuje podnosząc tylko, iż nabycie własności przez Skarb Państwa nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa. 2. Skarżąca Spółka we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] listopada 1995 r. podniosła, że decyzja ta obarczona jest licznymi wadami wskazującymi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca nie wykazała natomiast, że legitymuje się prawem własności do skomunalizowanych działek. W ocenie skarżącej prawo do kwestionowania przez nią w trybie nadzwyczajnym przedmiotowej decyzji wynika z faktu, iż poczyniła nakłady z tytułu wybudowania nieruchomości budynkowych na skomunalizowanych działkach. Spółka uznała, że jest to wystarczający powód do uznania, iż posiada interes prawny do kwestionowania decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 1995 r. W ocenie skarżącej legitymacja skargowa wynika również z faktu uruchomienia przez nią - jako posiadacza samoistnego skomunalizowanego gruntu - postępowania o jego zasiedzenie. W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko Ministra, że wskazane przez skarżącą okoliczności nie mogą stanowić podstawy do uznania, że Spółka posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji komunalizacyjnej zarówno w trybie zwykłym jak i w trybie nadzwyczajnym - postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Jak wskazano powyżej, jednolite orzecznictwo sądowoadministracyjne stoi na stanowisku, że stronami postępowania komunalizacyjnego oraz postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, poza Skarbem Państwa i gminą mogą być inne podmioty ale tylko wówczas, gdy wykażą, że skomunalizowane mienie stanowiło ich własność. Skarżąca nie wykazała, że w dniu wydania decyzji Ministra z dnia [...] listopada 1995 r. posiadała tytuł prawny w postaci prawa własności do przedmiotowego gruntu. Interesu prawnego skarżąca nie może również wywieść z racji poczynienia trwałych nakładów na przedmiotowym gruncie. Ma racje Minister wskazując, że z tego tytułu Spółce przysługuje roszczenie do rozliczenia poniesionych nakładów z właścicielem gruntu, które może dochodzić w postępowaniu cywilnym. Roszczenie to nie stanowi jednak o statusie strony, o którym mowa w art. 28 K.p.a. 3. Spółka jako posiadacz samoistny przedmiotowego gruntu ubiega się aktualnie o jego zasiedzenie. Postępowanie to – prowadzone przed sądem cywilnym - nie zostało jednak jeszcze zakończone, a okoliczność jego zawieszenia z powodu toczącego się postępowania przed tutejszym sądem nie stanowią o statusie Spółki jako strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Podkreślenia wymaga, że organ nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie jest uprawniony do rozstrzygania o własności mienia objętego komunalizacją. Własność jest kategorią prawa cywilnego i spory o własność mogą być rozstrzygane tylko przez sądy powszechne w przewidzianych do tego postępowaniach. Jak już wskazywano skarżąca nie przedstawiła żadnego tytułu prawno-rzeczowego, który przysługiwałby jej do skomunalizowanej nieruchomości na dzień [...] listopada 1995 r. 4. Skoro w niniejszej sprawie zachodzi podmiotowa przyczyna niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 1995 r. stanowisko Ministra zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu należy uznać za zasadne. Orzekający organ z uwagi na proceduralny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mógł również dokonać merytorycznej oceny zawartych w przedmiotowym wniosku zarzutów. W świetle powyższych okoliczności skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji czego podlega oddaleniu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.