I SA/Wa 331/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Bogdan Wolski Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. sprawy ze skargi S.K., M.K., K.B., L.B. i H.A. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania z urzędu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku S.K., M.K., K.B., L.B. i H.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] października 2009 r., nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie z wniosku S.K., M.K., K.B., L.B. i H.A. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. orzekł o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, położonych w gminie S., obręb [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonych pod budowę drogi [...] - Trasa [...] na odcinku węzeł "[...] – węzeł [...]" oraz o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. S.K., M.K., K.B., L.B. i H.A. złożyli do Ministra Infrastruktury wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Wniosek ten został uzupełniony pismami z dnia [...] lipca 2009 r., [...] sierpnia 2009 r. i [...] sierpnia 2009 r. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie. Pismem z dnia [...] października 2009 r. S.K., M.K., K.B., L.B. i H.A. złożyli do Ministra Infrastruktury wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] października 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. wskazano, że w Sądzie Rejonowym w P. toczy się postępowanie o zasiedzenie nieruchomości [...], [...] i [...] prowadzone pod sygn. akt [...]. Zdaniem Ministra, w niniejszej sprawie zagadnieniem wstępnym jest zatem ustalenie, czy wnioskodawcom przysługuje tytuł prawny do działek nr [...], nr [...], a zatem czy są oni stronami postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. W tym kontekście istotnym zatem jest ustalenie, czy między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym istnieje związek przyczynowy tego rodzaju, iż brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej sprawie. Minister wskazał, że obowiązkiem organu administracji jest podjęcie wszelkich działań zmierzających do wyjaśnienia oraz ustalenia wszystkich osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Obowiązujące przepisy nie uprawniają bowiem organu do kontynuowania rozpoznawania sprawy, jeżeli w toku postępowania okaże się, że nie można ustalić kręgu stron, którym przysługują określone uprawnienia lub na które nałożony ma być obowiązek. Tym bardziej nie jest dopuszczalne kontynuowanie postępowania w sytuacji kiedy, legitymacji czynnej w postępowaniu nie posiada wnioskodawca tego postępowania. W ocenie Ministra, zakończenie postępowania uwłaszczeniowego przed sądem cywilnym pozwoli na ocenę, czy wnioskodawcom przysługuje jakikolwiek tytuł prawno rzeczowy do nieruchomości objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Odnosząc się natomiast do zarzutów stron organ wyjaśnił, że pomimo wielokrotnych wezwań organu, skarżący nie przedstawili wiarygodnego dowodu świadczącego o fakcie przysługiwania im do przedmiotowych nieruchomości jakiegokolwiek ograniczonego prawa rzeczowego. Akta sprawy wskazują zaś, że korzystanie przez skarżących z działek nr [...] i [...] odbywało się na zasadzie faktycznego użytkowania. Od postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] S.K., M.K., K.B., L.B. i H.A. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. W skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, a także o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podnieśli, że są stroną w postępowaniu, gdyż wyraźnie określa to decyzja lokalizacyjna, w wyniku której zwrócono się do skarżących o wyrażenie zgody na przebudowę dotychczas istniejących zjazdów na ul. [...] (droga nr [...]). Ich zdaniem celowe było wpisanie w zał. Nr 2 do decyzji lokalizacyjnej nieruchomości nr [...] jako nieruchomości nie hipotecznej i pozbawienie prawa strony. Skarżący zarzucili organowi niezgodność decyzji lokalizacyjnej z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę. Skarżący zauważyli, że działki nr [...] i [...] nie są przeznaczone na pasy drogowe Trasy [...] ani na poszerzenie drogi [...] nr [...]. Działkę nr [...] przeznaczono jedynie na drogę dojazdową (wewnętrzną) szerokości 3 metrów Odebranie działki nr [...] ma na celu jedynie pozbawienie dostępu do drogi publicznej. Ich zdaniem drogi wewnętrzne nie są zgodnie z ustawą celem publicznym; wywłaszczenie jest więc niedopuszczalne. Skarżący wskazali, że organ nie wziął pod uwagę stanu zagospodarowania i ciążących niezbywalnych praw rzeczowych (służebności) na nieruchomościach nr [...] i [...]. Skarżący zauważyli, że zgodnie z art. 30 ustawy o drogach publicznych wybudowanie i utrzymanie zjazdu należy do władającego nieruchomością położoną przy drodze, do której jest wykonany. Wynikają z tego obowiązki jak i prawa. Pozbawienie skarżących zjazdów bez stosownej decyzji administracyjnej narusza ich interesy prawne, a także ogranicza w ten sposób prawo własności. Pozbawienie jakiegokolwiek prawa do nieruchomości jest równoznaczne z jego wywłaszczeniem. Poprzez ograniczenie prawa własności sytuacja ta spełnia warunki wywłaszczenia nieruchomości władających nr [...] i [...] (art. 112 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także narusza art. 21 i 64 Konstytucji RP. W ocenie skarżących nieuzasadniony jest zarzut niewskazania jakiegokolwiek prawa rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, gdyż zgodnie z art. 103 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy dochować szczególnej staranności przy ustalaniu użytkowników i właścicieli nieruchomości. Wojewoda wydając decyzję [...] nie zadał sobie trudu, aby sprawdzić dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości i stan ich zagospodarowania oraz osoby, którym przysługują do nieruchomości prawa rzeczowe. Skarżący wskazali, że obsługa komunikacyjna nieruchomości nr [...] i [...] odbywała się poprzez bezpośredni zjazd z drogi [...] nr [...] poprzez działkę nr [...] i [...], na których istniały drogi wewnętrzne (drogi wewnętrznej nie można zająć w trybie administracyjnym, a jedyne w postępowaniu cywilnym). Wyżej wymienione zjazdy są umieszczone w "książce drogi", jak i w dokumentacji geodezyjnej i drogowej, a zostały odebrane bez decyzji administracyjnej, z naruszeniem art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Fakt obsługi nieruchomości skarżących poprzez działki [...] i [...] potwierdziła GDDKiA w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], skierowanym do Sądu Rejonowego w P. (sygn. akt [...]). Skarżący podali, że zajęcie nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] spowodowało pozbawienie dotychczasowych bezpośrednich dostępów do nieruchomości nr [...] i [...] z drogi publicznej, tym samym ograniczyło i uniemożliwiło sposób korzystania z tych nieruchomości, zgodny z ich przeznaczeniem. Tymczasem GDDKiA dokładnie wiedział kto jest posiadaczem i użytkownikiem przedmiotowych nieruchomości. W ocenie skarżących decyzja nr [...] organu wojewódzkiego obarczona jest wadą prawną i narusza Konstytucję RP. Nie można bowiem wywłaszczyć nieruchomości na cel niepubliczny. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721) nie określa celu publicznego. Cele te określa bowiem art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyliczone w tym przepisie cele publiczne nie obejmują dróg wewnętrznych (dojazdowych), co potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych. Reasumując, skarżący wskazali, że żadna nieruchomość nie może być zajęta i wywłaszczona na cel niepubliczny, tym bardziej nie może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżący zauważyli, że rygor natychmiastowej wykonalności został uchylony w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...]. Podnieśli również, że Minister Infrastruktury w postanowieniu w ogóle nie ustosunkował się do ich zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione. Sąd nie podziela stanowiska Ministra Infrastruktury, że tocząca się przed Sądem Rejonowym w P. pod sygn. akt [...] sprawa o zasiedzenie nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] stanowi w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] tzw. "zagadnienie wstępne’, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i w związku z tym uniemożliwia prowadzenie postępowania z udziałem skarżących jako stron. Sąd zauważa, że zgodnie z art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową zaopatrzona z mocy ustawy w warunkowy rygor natychmiastowej wykonalności: 1) uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; 3) uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Z przepisu tego wynika, że decyzja tego rodzaju ma umożliwić inwestorowi (GDDKiA) jak najszybsze odebranie nieruchomości od osoby władającej gruntem i wejście na grunt, celem przeprowadzenia robót budowlanych przewidzianych dla realizacji inwestycji drogowej. Skutki prawne tej decyzji odnoszą się zatem do osoby, która zajmuje grunt, niezależnie od tego, czy grunt ten posiada, czy korzysta z gruntu na podstawie określonego stosunku prawnego. Nie można się zatem zgodzić z Ministrem, że brak postanowienia sądu powszechnego w sprawie o zasiedzenie przez skarżących gruntu oznaczonego jako działki nr [...] i [...] uniemożliwiał uznanie ich za stronę postępowania nadzorczego i obligował organ, z tego powodu, do przerwania toku tego postępowania. Zdaniem Sądu, skoro w dacie wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie działki nr [...] oraz nr [...] S.K., M.K., K.B., L.B. i H.A. faktycznie władali przedmiotowym gruntem (oświadczenia skarżących zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r.), a z gruntu tego zostali usunięci w dniu [...] listopada 2009 r. (fakt znany Sądowi z urzędu – dokumentacja spraw o sygn. akt I SA/Wa 2115/09 i I SA/Wa 2112/09), to mają oni interes prawny, o którym mowa w art. 157 § 2 Kpa w zw. z art. 28 Kpa, w żądaniu stwierdzenia nieważności tegoż zezwolenia. Uszło uwadze organu, że na mocy przepisu art. 17 ust. 3 pkt 2 specustawy na skarżących został nałożony prawny obowiązek wydania nieruchomości, który wynika z kwestionowanego zezwolenia. Wobec tego mają oni prawo domagać się obalenia decyzji obowiązek ten nakładającej poprzez uruchomienie postępowania nadzorczego i brać w nim udział, bez względu na to jaki jest ich status prawnorzeczowy (zgodnie z art. 28 Kpa stroną postępowania jest także osoba czyjej obowiązku dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu, ze względu na swój obowiązek). W tej sytuacji należało uznać, że Minister Infrastruktury przy wydaniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] i postanowienia z dnia [...] października 2009 r., nr [...] naruszył art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze oraz w piśmie z dnia [...] maja 2010 r. Sąd zauważa, że dla niniejszej sprawy (dotyczącej jedynie kwestii procesowej – zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości) nie mają znaczenia zarzuty skarżących kierowane w stosunku do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...]. Argumenty świadczące – zdaniem skarżących - o wadliwości tej decyzji odnoszą się bowiem jedynie do tego rozstrzygnięcia. Poza przedmiot niniejszej sprawy wykraczają też zarzuty skarżących dotyczące naruszającej prawo lokalizacji zjazdu z działek nr [...] i [...], zbyt małej szerokości dróg dojazdowych, niezgodnej z przepisami o warunkach technicznych i usytuowaniu dróg publicznych, utraty dochodu z nieruchomości, naruszenia interesów gospodarczych skarżących. Wobec tego zagadnienia te nie mogły mieć znaczenia przy ocenie przez Sąd legalności kwestionowanych przez skarżących postanowień Ministra Infrastruktury w przedmiocie zawieszenia postępowania nadzorczego. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 zew zm.) orzekł, jak w sentencji.