I SA/Wa 332/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. N., J. N., H. K. i T. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty G. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J. N., J. N., H. K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy w W. decyzją z dnia [...].02.1998 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi C., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], kw [...], stanowiącej współwłasność: H. K., J. N., J. N. i T. N. – każdego w ¼ części. W wyniku tego podziału powstały [...] działki, w tym działka nr [...] o powierzchni [...] ha przeznaczona pod drogę dojazdową do pozostałych działek. Zgodnie ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu decyzji przeszła ona na własność Gminy W. Wnioskiem z dnia 9.03.2006 r. J. N. działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych współwłaścicieli: J. i T. N. oraz H. K., wystąpił do Starosty Powiatu G. o ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia działki nr [...] na własność Gminy W. Starosta Powiatu G. decyzją z dnia [...].09.2006 r. nr [...] umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] o pow. [...] ha uznając, że J. N. zrzekł się odszkodowania za działkę przeznaczoną pod drogę. Na skutek odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].05.2007 r. nr [...] uchylił zaskarżona decyzję i przekazał sprawę Staroście G. do ponownego rozpatrzenia. Uznał bowiem, iż organ I instancji nie wyjaśnił podstawowej przesłanki, jaką jest ustalenie, czy wydzielona pod drogę działka stanowi drogę publiczną, czy też jest to droga wewnętrzna. Ponadto Starosta odniósł się tylko do roszczeń jednego ze współwłaścicieli, uznając postępowanie za bezprzedmiotowe. Tymczasem przedmiotem postępowania jest ustalenie prawa do odszkodowania i decyzja powinna rozstrzygać o istocie sprawy w sposób pozytywny bądź negatywny. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Powiatu G. decyzją z dnia [...].12.2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami odmówił ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] o pow. [...] ha położoną w C., Gmina W. Starosta ustalił, że w księdze wieczystej nr [...] jako właściciel działki nr [...] wpisana jest Gmina W., na jej wniosek z dnia 30.04.1998 r. i na podstawie decyzji z [...].02.1998 r. nr [...]. Uznał ponadto, że droga urządzona na tej działce jest drogą wewnętrzną i nigdy nie była drogą publiczną. Strony nie uzgodniły odszkodowania, a na decyzji zatwierdzającej podział działki [...] J. N. oświadczył, że drogę dojazdową przekazuje Gminie W. bez odszkodowania. Za niezaprzeczalny Starosta uznał fakt, że J. N., J. N., T. N. i H. K. zostali pozbawieni prawa własności działki nr [...], jednakże powołując się na wyrok Sądu Najwyższego II CK 312/05 (OSNC 2006/156) stwierdził, że działki wydzielone pod drogi na podstawie art. 98 ust. 1 ugn stawały się z mocy prawa własnością gminy tylko wówczas, gdy były przeznaczone pod drogi publiczne. Nie jest władny natomiast ocenić, czy oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania przez J. N. złożone zostało wadliwie. O tym może orzec tylko sąd cywilny. Dopóki to nie nastąpi, organ jest takim oświadczeniem związany. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. N., J. N., T. N. i H. K. Zaskarżonej decyzji zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych, a mianowicie to, że J. N. nie mógł się zrzec odszkodowania należnego z mocy prawa w formie jednostronnego oświadczenia woli, a umowy żadnej w tym przedmiocie nie zawarto. Zarzucili także naruszenie: art. 98 ust. 1-3, art. 112, art. 113, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 i art. 131 ugn, a ponadto art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. oraz wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6.11.2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05). Postępowanie odwoławcze zostało jednak zawieszone postanowieniem Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].07.2008 r., utrzymanym w mocy przez postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...].03.2009 r. nr [...], do czasu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...].02.1998 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...].02.2009 r. nr [...] orzekło, iż decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...].02.1998 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego przy podziale nieruchomości doszło do rażącego naruszenia art. 98 ust. 1 ugn, natomiast nie stwierdzono nieważności decyzji o podziale, tylko jej niezgodność z prawem, z uwagi na nieodwracalność skutków prawnych w postaci zbycia działek powstałych w wyniku dokonanego podziału. Po wydaniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. Wojewoda [...] podjął zawieszone postępowanie odwoławcze i decyzją z dnia [...].12.2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu G. z dnia [...].12.2007 r. nr [...]. Przywołując art. 98 ust. 3 ugn Wojewoda odwołał się do wyroku WSA w Warszawie z dnia 26.02.2007 r. I SA/Wa 1723/06 i stwierdził, że uznanie za drogi publiczne tak w planie, jak i w trybie ustawy o drogach publicznych nie może opierać się na domniemaniach. Skoro ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy W. nie przewidywał dla terenu objętego podziałem drogi publicznej, to art. 98 ust. 1 ugn nie mógł mieć zastosowania, a tym samym nie ma jakichkolwiek podstaw do przyznania odszkodowania. Potwierdza to, w ocenie Wojewody, także decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ustalająca, że przy podziale nieruchomości doszło do rażącego naruszenia art. 98 ust. 1 ugn. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. N. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. N., T. N. i H. K. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, w tym do zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych, jednostronne ustalenie stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego oraz brak informacji o prawach strony i nie zapewnienie stronom czynnego udziału w sprawie; - naruszenie art. 98 ust. 1-3, art. 112, art. 113, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 i art. 131 ugn, a ponadto art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. W uzasadnieniu skarga odnosi się także do treści wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6.11.2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, a większość zarzutów podniesionych w skardze należy uznać co do zasady za trafne. Z art. 3 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy wysnuć wniosek, że sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego (w tym regułami kompetencyjnymi), nie orzekając o istocie sprawy. Powołane przepisy prawa materialnego, to również ratyfikowane umowy międzynarodowe, przy czym - zgodnie z treścią art. 91 ust. 2 Konstytucji RP - umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. W przedmiotowej sprawie organy odmówiły ustalenia i wypłaty odszkodowania, powołując się na treść art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast w myśl ust. 3 art. 98 tej ustawy za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Ma tu też zastosowanie odpowiednie art. 131 ustawy mówiący, że w ramach odszkodowania właścicielowi może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Jednak dla ustalenia zakresu sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi konieczne jest odwołanie do przepisu prawa międzynarodowego - art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz. U. Nr 36 poz.175). Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z przepisu tego wynikają 3 zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia (patrz m. in. James and Others przeciw Wielkiej Brytanii, wyrok z dnia 21 lutego 1986, Series A nr. 98, str. 29-30, § 37, oraz Sporrong and Lönnroth v. Sweden, judgment of 23 September 1982, Series A no. 52, p. 24, § 61). Dokonując wykładni powołanego przepisu prawa międzynarodowego w kontekście art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy mieć na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (sprawa nr 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. W dalszej części orzeczenia Trybunał stwierdził, że podział nieruchomości powodujący powstanie wielu nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli ale również dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać. Jedyny sposób w jaki działki wydzielone pod drogi mogą być wykorzystywane zgodnie z planem to drogi. Dlatego odmowa przejęcia tych działek i w konsekwencji wypłaty odszkodowania narusza cytowany art. 1 Pierwszego Protokołu. W przedmiotowej sprawie konieczne jest uwzględnienie tego stanowiska, ponieważ stan faktyczny jest bardzo zbliżony. Decyzja podziałowa zawiera normę zawartą w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wskazuje że zamiarem organu było przejęcie przedmiotowej nieruchomości. Skoro zatem w decyzji podziałowej zawarto jednoznaczne sformułowanie, że działka nr [...] przechodzi na własność Gminy W. jako droga dojazdowa, to nastąpiło przejęcie mienia w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu. Z projektu podziału wynikało jednoznacznie, że droga zlokalizowana na działce nr [...] będzie zapewniała dojazd do drogi gminnej właścicielom działek powstałych z podziału działki [...]. Trudno więc uznać, żeby droga ta była wydzielana tylko dla właścicieli. Skarżący nie mieli żadnej możliwości wyboru korzystania z niej w inny sposób. Z planu podziału wynika, że droga ta jest połączona z siecią dróg ogólnodostępnych. Dlatego podzielając w całości pogląd zawarty w uzasadnieniu cytowanego wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, uznać należy że skoro doszło do pozbawienia prawa własności w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji, to konieczne jest ustalenie odszkodowania. W tym przypadku podstawą ustalenia odszkodowania powinien być jednak nie art. 98 ust. 3 lecz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nakazujący wypłacenie odszkodowania gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem taki pogląd, zawarty w wyroku WSA w Warszawie z dnia 25.01.2008 r. I SA/Wa 1834/07. Za przepisy nakazujące w tym przypadku wypłatę odszkodowania należy uznać art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji. Do wywłaszczenia bowiem niewątpliwie doszło, gmina jest właścicielem przedmiotowej działki, co wynika z badanej przez organ I instancji treści księgi wieczystej nr [...]. Natomiast skutki prawne przejęcia nieruchomości przez gminę, wynikające z decyzji podziałowej, nie zostały uchylone (decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym), gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...].02.2009 r. nr [...] orzekła tylko o jej wydaniu z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.). Takie orzeczenie nie powoduje uchylenia skutków decyzji podziałowej i nie daje podstaw do ewentualnego wystąpienia z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej poprzez wpis prawa własności na rzecz skarżących zamiast gminy. Rozpatrując ponownie sprawę organ ustali, jakie znaczenie ma jednostronna adnotacja zamieszczona na decyzji podziałowej przez J. N., nie w rozumieniu wad oświadczenia woli, lecz jej skutków dla ewentualnego odszkodowania w wyżej podanym rozumieniu Konwencji i Konstytucji. Z całą pewnością jednak nie można skutków tego oświadczenia rozciągać na pozostałych współwłaścicieli (skarżących), powołując się na pełnomocnictwo udzielone przez nich J. N. do dokonania darowizny z dnia [...].09.1997 r. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji, art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz art. 7, 8, 77 § 1 K.p.a., decyzje obu instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.