I SA/Wa 3326/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2015 r. sprawy ze skargi R. L. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata T. K., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z [..] września 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lipca 2014 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r., nr [...]. Postanowienie Ministra Skarbu Państwa wydane zostało przy następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z [...] lutego 2013 r. wydaną na podstawie art. 60 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) Wojewoda [...] orzekł o nabyciu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę B. własności położonej w N. nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. [...] ha, która to nieruchomość na dzień [...] grudnia 1998 r. będąc własnością Skarbu Państwa wchodziła w skład pasa drogowego drogi gminnej nr [...] (dawniej [...]) relacji [...]. Pismem z [...] października 2013 r. uzupełnionym pismem z [...] lipca 2014 r. R. L., będący wraz z żoną A. właścicielem sąsiadującej z ww. nieruchomością działki nr [...] (po podziale nr [...] i [..]) wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], zarzucając jej szereg nieprawidłowości, mających w jego ocenie powstać w efekcie manipulacji dokumentami przez pracowników Urzędu Miejskiego w B. Uzasadniając swój interes prawny w sprawie powoływał się on m.in. na uznanie go za osobę pokrzywdzoną w rozumieniu art. 49 § 1 k.p.k. w postępowaniu przez niego zainicjowanym przed Prokuratorem Rejonowym w R. w sprawie o sfałszowania dokumentów dotyczących działki nr [...]. Wskazywał także na szkody jakie na jego nieruchomości wywołują działania gminy związane z prowadzonymi w obrębie drogi pracami budowlanymi. Postanowieniem z [...] lipca 2014 r., w następstwie rozpoznania powyższego wniosku, Minister Skarbu Państwa, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, oceniając, że inicjator tego postępowania, jako właściciel działki sąsiadującej z nieruchomością objętą decyzją komunalizacyjną Wojewody i nie posiadający do tej ostatniej jakichkolwiek praw, nie legitymuje się interesem prawnym, kreującym jego przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym. W konsekwencji nie jest legitymowany także do uruchomienia postępowania nadzorczego mającego za przedmiot tę decyzję. Zwracał jednocześnie uwagę, iż fakt posiadania przez wnioskodawcę statusu osoby pokrzywdzonej w postępowaniu karnym, nie przesądza o posiadaniu przez niego interesu prawnego w postepowaniu administracyjnym. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem R. L. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy (tytułując ten środek prawny zażaleniem) wskazując , iż jest uznawany za stronę w szeregu postępowaniach sądowych i administracyjnych, dotyczących skomunalizowanej działki W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister Skarbu Państwa postanowieniem z [...] września 2014 r. utrzymał kwestionowane postanowienie w mocy, podtrzymując swoje poprzednie stanowisko co do braku legitymowania się przez R. L. interesem prawnym w sprawie zakończonej decyzją Wojewody z [...] lutego 2013 r. W związku zaś z przywoływaną przez wyżej wymienionego okolicznością uznania go za stronę w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej zmiany stosunków wodnych na gruncie, organ zwracał uwagę na specyfikę tego rodzaju postepowań, prowadzonych w trybie przepisów prawa wodnego. Wyjaśniając przy tym, że uznania go za stronę w takim postępowaniu nie czyni go automatycznie stroną w postępowaniu komunalizacyjnym. Na postanowienie to R. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na , że wynik sprawy, tj. art. 7 i 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz brak właściwego zbadania czy zachodzą prawne przesłanki do uznania decyzji Wojewody [...] za wadliwą. W kwestii legitymacji do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji wywodził, że o posiadaniu interesu prawnego, kreującego jego przymiot strony w sprawie świadczy fakt, że były lub są prowadzone postępowania przed różnymi organami, instytucjami i sądami dotyczące skomunalizowanej działki, w których występuje on jako czynny podmiot. W tym kontekście powoływał się na postępowania przed organami nadzoru budowlanego w związku z prowadzoną przez gminę B. budową drogi, postępowania w sprawach dotyczących stosunków wodnych; a także postępowania karne dotyczące sfałszowania dokumentacji, na podstawie której zgłoszono Staroście [...] zamiar wykonania robót budowlanych na skomunalizowanej działce nr [...], oraz niedopełnienia obowiązków służbowych w związku z realizacją i nadzorem nad robotami budowlanymi na tej działce. Podnosił ponadto argumenty, które miały jego zdaniem świadczyć o wadliwości decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], związane przede wszystkim z wadliwością ustalonego wówczas stanu faktycznego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak też poprzedzającego go postanowienie Ministra z [...] lipca 2014 r. Wnosił także o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi kopii szeregu dokumentów w postaci: archiwalnych map katastralnych gminy N. i gminy Z., wypisu i wyrysu z rejestru gruntów dla obrębu N., map ewidencyjnych wsi N. i wsi Z. oraz mapy zasadniczej wsi N., na których o dokumentach uwidoczniony był przebieg drogi i lokalizacja działki nr [...], na okoliczność posiadanego w sprawie interesu prawnego. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego w uzupełnieniu skargi podnosił, iż skomunalizowana działka nr [...], stanowiąca część drogi publicznej, sąsiaduje z działkami skarżącego oraz jego żony i istnieje możliwość, że część gruntów oddanych na własność Gminie B. w rzeczywistości jest ich własnością, na co wskazywać ma znajdująca się w aktach sprawy opinia biegłego sądowego Z. C. z [...] czerwca 2013 r., gdzie ów wskazywał na możliwość prowadzenia prac budowlanych na działkach nr [...] i [...] w miejscowości N. na większym obszarze niż był objęty zgłoszeniem do Starosty Powiatu [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jen oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga jest niezasadna. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji. Postępowanie nieważnościowe, którego przeprowadzenia żądał skarżący dotyczyło decyzji Wojewody [...], którą organ ów, działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), orzekł o nabyciu przez Gminy B. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., mienia państwowego w postaci zajętej drogą gminną działki nr [...] o pow. [...] ha. Stronami takiego rodzaju postępowań – jak wynika to z utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych (por . wyroki NSA z 11 września 2007 r. sygn. akt I OSK 450/07, z 29 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1178/09, dostępne w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl) - są co do zasady Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel skomunalizowanego mienia oraz gmina, na rzecz której następuje przeniesienie jego własności. Inny podmiot może być stroną tego postępowania tylko wówczas, gdy wykażę, że skomunalizowane mienie na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiło jego własność, a zatem nie powinno być skomunalizowane. Tymczasem z niespornych ustaleń stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, że skarżący na ww. datę nie był właścicielem zajętej drogą gminną działki nr [...], lecz wyłącznie sąsiadującej z nią działką nr [...]. Skoro zaś, kreujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., ma znajdować oparcie w normach prawa materialnego, a przy tym musi być indywidualny, aktualny, konkretny i realny, to w sytuacji, gdy skarżącemu nie przysługiwał do skomunalizowanej nieruchomości jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy, to tak rozumianym interesem w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] się on bez wątpienie nie legitymuje. W takich okolicznościach faktycznych bowiem ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, nie wpłynie na ukształtowanie jego sytuacji prawnej w zakresie przysługujących mu do tej nieruchomości praw. Tych wszak nigdy nie posiadał. To z kolei, że w efekcie działań związanych z realizacją przez Gminę B. inwestycji drogowej na powyższej nieruchomości (mających skądinąd miejsce po dniu 1 stycznia 1999 r.) mogło dochodzić do zaburzeń stosunków wodnych na nieruchomości należącej do skarżącego (działce nr [...])- co podkreślał on zarówno w swojej skardze jak też w toku prowadzonego postępowania, dla oceny jego legitymacji w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji nie ma i nie może mieć jakiegokolwiek znaczenie prawnego. Nie jest to bowiem skutek prawny deklaratoryjnej decyzji Wojewody - ten ogranicza się bowiem do potwierdzenia zamiany stosunków własnościowych w obrębie oznaczonego mienia Skarbu Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r., a jedynie efekt działań faktycznych podejmowanych na skomunalizowanym gruncie. Podobnie nie może mieć znaczenie dla tej oceny wskazywana przez pełnomocnika skarżącego hipotetyczna możliwość bezprawnego przejęcia przez gminę przy okazji nabycia własności działki nr [...] także części należącej do niego nieruchomości, co z kolei miałoby wynikać z faktycznego poszerzenia granic drogi w trakcie jej modernizacji (a co za tym idzie obszaru działki nr [...] o część działek sąsiednich). Abstrahując nawet od tego, że obecnie jest to li tylko spekulacja oparta na przypuszczeniach sformułowanych w znajdującej się w aktach opinii biegłego z 27 czerwca 2013 r, to godzi się zauważyć, że interes prawny skarżącego w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie może być uzasadniony tym, że ów chce podważać tytuł własności Skarbu Państwa do skomunalizowanej nieruchomości (jej bliżej nieokreślonej części), gdyż temu celowi nie służy postępowanie nadzorcze. To skarżący winien się takim tytułem do tej nieruchomości legitymować już w momencie występowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Organ nadzoru nie jest bowiem uprawniony do rozstrzygania o własności objętego komunalizacją mienia (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2012 r. I SA/Wa 1794/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Spory o własność – jako należące do kategorii spraw cywilnych – podlegają rozpoznaniu i rozstrzyganiu przed sądem powszechnym w przewidzianych do tego postępowaniach. Takiego zaś tytułu – jak już wyżej wskazano - skarżący nie przedstawił. Nie wynika on także ze zgromadzonych w aktach dokumentów. Nic do sprawy w tym aspekcie nie mogły także wnieść załączone do skargi kopie map archiwalnych, gdyż odzwierciedlają one jedynie układ działek we wsi N. i Z., a nie ich stan własnościowy. Z tego względu zawarty w skardze wniosek o przeprowadzenie z tych dokumentów dowodu uzupełniającego na okoliczność posiadania przez R. L. interesu prawnego w sprawie Sąd oddalił (vide protokół rozprawy). Zgodzić się również przyjdzie z Ministrem, iż uzyskanie przez wyżej wymienionego w postępowaniu karnym w sprawie o fałszowanie dokumentacji dotyczącej działki nr [...] statusu osoby pokrzywdzonej, jak też uczestnictwo skarżącego w charakterze strony w postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych pracami prowadzonymi na ww. działce, jest dla oceny jego statusu w niniejszej sprawie okolicznością irrelewantną. Podjęcie zatem w takich uwarunkowaniach przez Ministra Skarbu Państwa na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia, utrzymanego w mocy postanowieniem z [...] wrześnie 2014 r., o odmowie wszczęcia z jego wniosku postępowania nadzorczego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej mającej za przedmiot ww. nieruchomość odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew bowiem temu co sugeruje skarżący kluczowe dla podjęcie powyższego rozstrzygnięcia o charakterze procesowym elementy stanu faktycznego zostały ustalone zgodnie z wyrażoną w art. 7 a rozwiniętą w art. 77 § 1 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej i znajdują oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Przyczyny prawne i faktyczne, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyjaśnione przez Ministra w sposób klarowny i kompletny, spełniając tym samym standardy wynikające z ustanowionej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Sąd nie stwierdził również by w toku prowadzonego postępowania organ centralny uchybił w sposób mogący rzutować na wynika sprawy innym normom postępowania administracyjnego, w tym w szczególności wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasadzie prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Jedynym uchybieniem organu było wadliwe pouczenie strony o przysługującym środku odwoławczym od postanowienie wydanego przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, tj. zażaleniu. Podczas gdy stosownie do art. 127 § 3 k.p.a., mającym odpowiednie zastosowanie na mocy odesłania zawartego w art. 144 k.p.a., w przypadku postanowień wydanych przez ministra, kwestionowanie ich w administracyjnym toku instancji odbywa się w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zważywszy jednak na fakt, że nie rzutowało ono na skuteczność wniesionego przez R. L. środka prawnego, można tę wadę rozpatrywać jedynie w kategoriach nieistotnego naruszenie prawa procesowego. Z kolei akcentowane w skardze wadliwości jaką miała by być obarczona decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r, nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu, gdyż wykraczałoby to poza granice sprawy wyznaczone treścią zaskarżonego postanowienia, którym jedynie rozstrzygano o prawnej możliwości wszczęcia z wniosku oznaczonego podmiotu postępowania nadzorczego mającego za przedmiot tę decyzję, a nie o samej jej legalności. To zaś oznacza, że skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musi oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270),. W przedmiocie wynagrodzenia adwokata za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461).