I SA/Wa 3336/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi S. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy Z. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Z. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty zasiłku dla opiekuna za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 października 2013 r. Powyższe postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 28 maja 2014r. S. N. złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o wyrównanie i bieżącą wypłatę zasiłku dla opiekuna. W dniu 6 czerwca 2014 r. Wójt Gminy Z. zawiadomił o wszczęciu postępowania w ww. sprawie. W dniu [...] czerwca 2014 r. Wójt wydał postanowienie nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłacie zasiłku dla opiekuna. Po rozpoznaniu zażalenia S. N. na w/w postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło w tym zakresie postępowanie organu I instancji. W dniu [...] sierpnia 2014 r. Wójt Gminy Z. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu S. N. zasiłku dla opiekuna od dnia 1 listopada 2013 r. na czas nieokreślony. W tym samym dniu Wójt Gminy Z. wydał postanowienie nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty zasiłku dla opiekuna za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 października 2013 r. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ wskazał, iż zgodnie z art. 2 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. zasiłek dla opiekuna nie przysługuje za okresy, w których osobie ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Wójt podniósł, iż w sprawie prawa wnioskodawcy do specjalnego zasiłku opiekuńczego toczy się postępowanie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Warszawie. W myśl zaś art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, z późn. zm.), prawo do świadczeń rodzinnych, między innymi, do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustala się na okres zasiłkowy. W przypadku S.N. będzie to okres od 1 lipca 2013 r. do 31 października 2013 r. Zdaniem organu I instancji, dopiero po otrzymaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzja w sprawie zasiłku dla opiekuna może zostać podjęta za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 października 2013 r. Zatem, z uwagi na treść art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesił postępowanie, gdyż wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zażalenie na ww. postanowienie złożył S. N. podnosząc, iż organ rozpatrując sprawę wniosku o przyznanie świadczenia za ww. okres dokonał niesłusznego zawieszenia postępowania. Po rozpoznaniu zażalenia w dniu [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Z. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty zasiłku dla opiekuna za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 października 2013 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż podziela stanowisko organu I instancji co do podstaw zawieszenia postępowania. Wskazało, iż organ I instancji przyznał decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. zasiłek dla opiekuna na czas nieokreślony - począwszy od dnia 1 listopada 2014 r. Zasiłek dla opiekuna został zaś przyznany od tej daty, ponieważ aktualnie toczy się sprawa przed NSA i ewentualne rozstrzygnięcie NSA uchylające uprzedni wyrok WSA w W-wie spowoduje ten skutek, że Kolegium - będąc związane stanowiskiem Sądu - ponownie będzie zmuszone rozstrzygać sprawę dotyczącą uprawnień strony do świadczenia. W ocenie organu, w danym przypadku sprawa dotyczyć może zatem dwukrotnego nabycia uprawnień do świadczenia za ten sam okres, co jest prawnie niedopuszczalne. Stąd też, kwestia specjalnego zasiłku dla opiekuna uzależniona jest od uprzedniego rozstrzygnięcia przez NSA uprawnień strony do świadczenia za ten sam okres. Uzasadnia to zawieszenie postępowania w sprawie do czasu zakończenia postępowania w sprawie uprzedniej - obecnie na etapie postępowania przed NSA w Warszawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie o zawieszeniu postępowania wniósł S. N. podnosząc sprzeczność działania organu z ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna. Ponadto, skarżący wskazał, iż Kolegium ponownie nie odniosło się do kwestii uregulowania należnych składek na ZUS w okresie od 1 stycznia 2013 r. do czerwca 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż jest ona nieuzasadniona, a w treści decyzji Kolegium wyjaśniło stronie podstawę prawną i motywy podjętego rozstrzygnięcia. Kolegium podniosło, iż odnośnie okresu od 1 lipca 2013 r. do 31 października 2013 r. wobec S. N. aktualnie toczy się odrębne postępowanie, które jest na etapie skargi kasacyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zatem, sprawa dotycząca kwestii przyznania skarżącemu świadczenia opiekuńczego za rok 2013 nie została jeszcze zakończona. Z uwagi zaś na to, iż sprawa dotyczy przesądzenia uprawnień do świadczenia za okres pokrywający się z czasokresem, odnośnie którego proceduje w odrębnej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, to zasadne jest zawieszenie postępowania w drugiej (obecnej) sprawie przed ostatecznym rozstrzygnięciem w pierwszej sprawie procedowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, iż skarga S. N. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. W ocenie Sądu, wydając zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. naruszyło art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż rozpoznanie sprawy zasiłku dla opiekuna zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest sprawa specjalnego zasiłku opiekuńczego zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zaś organ odwoławczy utrzymując rozstrzygnięcie Kolegium w mocy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Z tego powodu, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, konieczne stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Wójta Gminy Z. z dnia [...] sierpnia 2014 r. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienia Wójta Gminy Z. z dnia [...] sierpnia 2014 r. o zawieszeniu postępowania wszczętego w dniu 28 maja 2014 r. w sprawie ustalenia i wypłaty zasiłku dla opiekuna za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 października 2013 r. Powołane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa (w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2014 r. błędnie wskazano jako podstawę jego wydania art. 98 § 1 i 2 kpa) W myśl art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przy czym, pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", zwanego też zagadnieniem prejudycjalnym, należy rozumieć sytuację, w której wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż postępowanie administracyjne może zostać zawieszone na podstawie tego przepisu tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, LEX nr 1367328). Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11, LEX nr 1336372). O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia. Samo zaś twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, iż rozstrzygnięcie sprawy zasiłku dla opiekuna za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 października 2013 r. możliwe będzie dopiero po otrzymaniu przez Kolegium prawomocnego wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie w sprawie prawa skarżącego do specjalnego zasiłku opiekuńczego za ten sam okres. Kolegium podniosło, iż będąc związane stanowiskiem Sądu ponownie będzie zmuszone rozstrzygać sprawę dotyczącą uprawnień strony do świadczenia, a w danym przypadku sprawa dotyczyć może sprzecznego z prawem dwukrotnego nabycia uprawnień do świadczenia za ten sam okres. Ze stanowiskiem Kolegium nie można się zgodzić. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga na czym polega zasada związania organu oceną prawną sądu i wskazaniami co do dalszego postępowania. Granice związania oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu wyznacza art. 153 ppsa. W myśl powołanego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Nie ulega wątpliwości, iż w powołanym przepisie brak jest stwierdzenia, iż dokonana przez sąd administracyjny ocena prawna nie ma mocy wiążącej w przypadku, gdy po jej wyrażeniu nastąpiła zmiana ustawy. Jednakże, w ocenie Sądu, brak takiego zastrzeżenia nie może prowadzić do przyjęcia innych granic związania oceną prawną sądu administracyjnego niż granice związania oceną prawną zawartą w wyroku sądu odwoławczego w postępowaniu cywilnym. Zawsze bowiem zmiana stanu prawnego będzie powodowała konieczność dokonania przez organ administracji publicznej nowych, samodzielnych ocen prawnych określonego stanu faktycznego. Teza ta nie budzi i nie budziła wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ponadto, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego przyjmuje się powszechnie, iż ocena wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i o ile nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. m. in. wyrok NSA-OZ w Poznaniu z 16.10.1997 r., I SA/Po 263/97, LEX nr 30884; wyrok SN z 25.02.1998 r., III RN 130/97, OSNAP 1999, nr l, póz. 2 z glosą aprobującą B. Adamiak: OSP 1999, nr 5, póz. 101; wyrok NSA z 29.07.1999 r., IV SA 1177/97, LEX nr 47301; wyrok NSA z 8.12.2000 r., IV SA 2295/98, LEX nr 53401; wyrok NSA z 6.09.2001 r., III SA 3377/00, LEX nr 54000 i wyrok NSA-OZ w Rzeszowie z 1.10.2001 r., SA/Rz 434/00, Palestra 2002, nr 9-10, s. 199). Biorąc powyższe pod uwagę wskazać trzeba, iż uchylając decyzje o odmowie przyznania zasiłku opiekuńczego dla S. N. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy odmawiając prawa do zasiłku dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA 2612/13). Zauważyć zaś trzeba, iż z dniem 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Na podstawie art. 17 pkt 2 tej ustawy zmianie uległ art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nastąpiła zatem zmiana stanu prawnego, która – jak już wyjaśniono powyżej - powodować będzie konieczność dokonania przez organ administracji publicznej nowych, samodzielnych ocen prawnych określonego stanu faktycznego. W tej sytuacji organom ponownie rozpoznającym sprawę zasiłku opiekuńczego trudno będzie postawić zarzut, że prowadząc ponownie postępowanie w sprawie nie zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i nie wykonały zawartych w tym wyroku wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie. Zatem, w okolicznościach tej konkretnej sprawy stanowisko Kolegium wyrażające się w tym, iż istnieje przeszkoda do rozpoznania sprawy zasiłku dla opiekuna za okres od 1 lipca do 31 października 2013 r. w postaci związania oceną prawną sądu administracyjnego w sprawie przyznania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego za ten sam okres należało uznać za nieuzasadnione. Skoro zaś nie występuje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem obu spraw z wniosku S. N., konieczne stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Mając powyższe na względzie, na zasadzie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.