I SA/Wa 334/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) sędzia WSA Jerzy Siegień Protokolant Anna Milicka-Stojek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania S. W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną położony w W. przy ul. [...] i [...], na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] przedstawił następujący stan sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Prezydent W., po rozpatrzeniu wniosku S.W. z dnia 30 grudnia 2005 r., złożonego w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w dniu 2 stycznia 2006 r. Kancelarii Urzędu W, o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt, orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] i [...], stanowiącą część gruntu uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że zgodnie z art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zajęcie pod drogi publiczne oznacza zajęcie nieruchomości pod drogę zaliczoną przed 1 stycznia 1999 r. do jednej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Przekroczenie zakreślonego terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia, co oznacza, że dany podmiot utracił możliwość dochodzenia przysługujących mu uprawnień. Organ podkreślił, że S. W. w dniu 2 stycznia 2006 r. wystąpiła do Urzędu W. z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] i ul. [...] opisaną w księdze wieczystej KW Nr [...]. Ze względu na fakt, iż wniosek w niniejszej sprawie został złożony po terminie podanym w cyt. wyżej przepisie prawnym, organ orzekł jak w sentencji decyzji. Od powyższej decyzji w terminie odwołała się S. W., powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu jej wniosku z dnia 25 maja 2006 r. zatytułowanego "odwołanie do wniosku o odszkodowanie". W podanym wniosku S. W. zwróciła się o rozpatrzenie jej podania o odszkodowanie za zabranie gruntu z jej nieruchomości położonej przy ul. [...] pod nową ul. [...] i na poszerzenie istniejącej ulicy [...] - w latach 1972/1973 przez "komasację". Ponadto podała, że od dnia [...] stycznia 1956 r. była właścicielem gruntu o powierzchni [...] ha [...] ar. [...] m2 przy ul. [...], który otrzymała aktem notarialnym od rodziców. Jak oświadczyła "po komasacji" powierzchnia gruntu została zmniejszona do [...] ha [...] ar. [...] m2, a więc z powodu "komasacji" straciła [...] ar. [...] m2. Do wniosku załączyła oświadczenie, że o możliwości złożenia wniosku dowiedziała się pod koniec grudnia 2005 r. przez radio. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania S. W., decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, podzielając stanowisko Prezydenta W. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła S. W., przywołując argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2006 r. Ponadto wskazała, że inni właściciele podczas "komasacji" za zabrane grunty dostawali grunty w innym miejscu o tej samej powierzchni co zabrano. Dodatkowo podniosła, że została skrzywdzona za zmniejszenie powierzchni gruntu z jej działki i poprosiła o wypłacenie odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydana z naruszeniem prawa. Sąd administracyjny stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) jest powołany do kontroli legalności decyzji wydanej w sprawie administracyjnej, co oznacza, że może decyzję uchylić bądź stwierdzić jej nieważność w przypadku naruszenia przy jej wydaniu przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 powołanej wyżej ustawy sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego oraz przepisami kompetencyjnymi. Sądowa kontrola jest więc ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ rozstrzygający badał sprawę w zakresie dyrektyw ustawowych, jak również, czy zebrał i rozważył cały materiał dowodowy w danej sprawie. Z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 61 § 1 i 63 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwaną dalej KPA) wynika, że w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek na organie administracji publicznej w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania zawartego w podaniu strony. W sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zostało uruchomione na wniosek strony organ administracji publicznej jest związany treścią żądania zawartego w podaniu. Organ administracji publicznej nie jest natomiast związany podstawą prawną wskazaną we wniosku strony (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1329/99, OSP 2001/7-8/108).Jeżeli okaże się, że treść żądania zawartego w podaniu strony jest ogólnikowa bądź nieprecyzyjna organ winien wezwać stronę do jego sprecyzowania. Żądanie zawarte we wniosku strony wskazuje bowiem rodzaj sprawy administracyjnej oraz informuje w jakim trybie należy przeprowadzić postępowanie zmierzające do jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1091/99, LEX nr 7824). W dalszej kolejności organ administracji publicznej (pierwszej jak i drugiej instancji) obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy (art. 7 KPA), w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 KPA). Ponadto w tym przypadku organ obowiązany jest również do ustalenia stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 i 3 KPA). Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika natomiast, że wniosek S. W. z dnia 30 grudnia 2005 r. zawiera żądanie przyznania odszkodowania za część nieruchomości przeznaczonej pod nowo powstającą ulicę [...] i na poszerzenie ulicy [...] w latach 1972/1973 przez "komasację". S. W. we wniosku oświadcza, że od dnia [...] stycznia 1956 roku była właścicielem gruntu o pow. [...] ha [...] ar [...] m2 przy ulicy [...], który otrzymała aktem notarialnym od rodziców. Po "komasacji" powierzchnia gruntu została zmniejszona do [...] ha [...] ar [...] m2 Do wniosku zostały dołączone kserokopie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1956 r. oraz skróconego odpisu księgi wieczystej KW [...]. Z kserokopii aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1956 r. repertorium nr [...], wynika m. in., iż J. i F. (F.) małżonkowie S. darują w częściach równych L. S., A. S. i S.–F. W. zabudowaną nieruchomość położoną w W. - kolonii [...] (dawniej kolonia [...], Gminy [...], powiatu [...]), w pełnym składzie, stanowiącą działkę gruntu, położoną przy szosie [...], o obszarze [...] hektarów [...] arów [...] m2 i niezabudowaną działkę położoną przy drodze prowadzącej do [...] , o obszarze [...] hektara [...] arów [...] m2. Z powyższego wynika, iż S. W. nie była właścicielką przedmiotowej nieruchomości - jak podaje we wniosku, a jedynie współwłaścicielką. Z kserokopii skróconego odpisu księgi wieczystej Kw nr [...] z dnia [...] kwietnia 1982 roku wynika, iż S. W. w podanej wyżej dacie była właścicielem niezabudowanej nieruchomości rolnej o powierzchni [...] hektara [...] arów [...] m2, stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], nr kol. rejestru [...], położonej w W. – [...] w dzielnicy [...]. W aktach sprawy brak jest decyzji o zajęciu nieruchomości pod drogę lub też jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego ten fakt. Tak więc organ - bez stosownych dokumentów lub też ustaleń, przyjął iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Ponieważ skarżąca zarówno we wniosku o odszkodowanie jak i kolejnych pismach podnosi, iż nieruchomość "została jej zabrana przez komasację w latach 1972/1973" organ powinien wyjaśnić czy nieruchomość nie przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. W tej sytuacji za zupełnie dowolne i przedwczesne należało uznać zakwalifikowanie przez organy obu instancji wniosku skarżącej z dnia 30 grudnia 2005 r., jako podania o ustalenie i wypłatę odszkodowania, zgłoszonego w trybie art. 73 wyżej powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r., zwłaszcza, że z akt sprawy nie wynika, aby w stosunku do przedmiotowego gruntu było prowadzone przez Wojewodę [...] postępowanie w przedmiocie stwierdzenia przejścia z mocy prawa na rzecz Miasta W. z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent W. w pierwszej kolejności zobowiązany będzie wyjaśnić, jakie zdarzenia prawne stały się przyczyną wystąpienia przez stronę z wnioskiem o odszkodowanie. Bez precyzyjnego ustalenia treści żądania strony organy administracji publicznej nie były uprawnione do prowadzenia postępowania, co do wystąpienia w sprawie którejkolwiek z przesłanek przewidzianych w art. 73 tej ustawy. Takie działanie organów obu instancji naruszało bowiem przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.