I SA/Wa 3348/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2015 r. sprawy ze skarg T. J. i J. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...]marca 1972 r. nr [...]Prezydium Powiatowej Narodowej w W. orzekło o przejęciu na własność Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego w miejscowości R., składającego się z działek nr [...] i nr [...] , stanowiącego własność E., E. oraz J. S. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Następnie pismem z dnia 10 października 2012 r. nr [...]Starostwo Powiatowe w W. przesłało do [...]Urzędu Wojewódzkiego plik dokumentów, dotyczących przejętego gospodarstwa, które zostały odnalezione w ramach porządkowania zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Postanowieniem z dnia [...]października 2012 r. Wojewoda [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1972 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], po wznowieniu postępowania uchylił swoją decyzję z dnia [...]lutego 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...]marca 1972 r. i odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 145 § 1 ust. 5 Kpa. W ocenie Wojewody [...] nowymi dowodami są dokumenty przekazane przez Starostwo Powiatowe w W. przy piśmie z dnia 10 października 2012 r. Z ww. dokumentów wynika, że to byli właściciele gospodarstwa rolnego w R. zabiegali o jego zdanie na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem organu zebrane dowody jednoznacznie wskazują, że byli właściciele gospodarstwa w R. nie tylko mieli świadomość faktu przejęcia ich własności na rzecz Skarbu Państwa, ale wręcz domagali się tego poprzez składanie kolejnych wniosków. Odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. złożyły T. J. oraz J. K. Rozpatrując złożone odwołanie organ wskazał, że jak wynika z zebranego materiału dowodowego J. K. z domu S., córka E. S. będąca jednocześnie współwłaścicielką przedmiotowego gospodarstwa rolnego zameldowana była w miejscowości R., nr budynku [...]. Świadczy o tym pismo Urzędu Miasta i Gminy G. z dnia [...] lutego 2011 r., z którego wynika, że zgodnie z zapisami archiwalnymi w okresie od 19 kwietnia 1960 r. do 22 maja 1973 r. w miejscowości R., nr budynku [...] zameldowana była J. K. Pozostałe osoby opuściły na stałe miejsce zamieszkania w 1959 r. Fakt zameldowania J. K. w miejscowości R. znajduje również potwierdzenie w jej dowodzie osobistym, którego wynika, że osoba ta dnia [...] kwietnia 1960 r. została zameldowana w R. na pobyt stały, a dnia [...] maja 1973 r. została wymeldowana z pobytu stałego. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że zameldowanie jako czynność materialno - techniczna nie musi ponadto znajdować odzwierciedlenia w stanie faktycznym jakim jest zamieszkiwanie. Odnosząc się natomiast do wniosków skarżących o wzięcie pod uwagę dowodów z przesłuchania przez organ świadków, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał , iż w prowadzonym obecnie postępowaniu nadzorczym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważności aktu. W końcowej części uzasadnienia organ odniósł się do kwestii istnienia zabudowań na przedmiotowej nieruchomości, wskazując, że jest to kwestia sporna. Reasumując organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie można bezsprzecznie stwierdzić, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1972 r. nr [...] była wydana z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. Skargi na powyższą decyzję wniosły T. J. i J. K., zaskarżając ją w całości. T. J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 156 §1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1972 r. oraz naruszenie art. 7,8,75§1 i 77 §1 kpa poprzez niewzięcie pod uwagę zeznań świadka oraz wyjaśnień stron w celu ustalenia stanu faktycznego jaki istniał w dniu [...] marca 1972 r. J. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1. naruszenie art. art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 156 §1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]marca 1972 r. ; 2. naruszenie art. 6 ,7 i 8 kpa poprzez faktyczną akceptację błędnego uznania, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji Wojewody [...]i stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1972 r.; 3. naruszenie art. 78 §1 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji , gdy zgłoszone przez skarżącą dowody miały istotne znaczenie dla sprawy; 4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na zebraniu, rozpatrzeniu i dokonaniu oceny materiału dowodowego wbrew regułom z art. 77 § 1 kpa. Odpowiadając na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r., Sąd pragnie przede wszystkim zauważyć, że została ona wydana w bardzo specyficznym postępowaniu, prowadzonym w trybie nadzwyczajnym dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1972 r. W tym miejscu podkreślić należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu administracyjnym. Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania, które jest prowadzone "w sprawie wznowienia postępowania", występuje ścisły związek między tym postępowaniem a wcześniejszym postępowaniem , zakończonym decyzją ostateczną. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy wcześniejsze postępowanie było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym (uchwała NSA z dnia 2 grudnia 2012 r. sygn. akt OPS 11/02, www.cbois.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie inicjatorem wznowienia był sam organ, który postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. wznowił z urzędu ww. postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że wznawia się postępowanie gdy wyjdą na istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydawania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nowymi dowodami istniejącymi w dniu wydania decyzji a nieznanymi organowi I instancji były dokumenty nadesłane przez Starostwo Powiatowe w W. przy piśmie z dnia 10 października 2012 r. Ponownie prowadzone postępowanie miało zatem dokonać oceny decyzji Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1972 r. pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 §1 kpa w kontekście nowych dowodów. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym utrwalony jest także pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680). Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, Sąd był uprawiony jedynie do oceny, czy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi a wcześniej Wojewoda [...] , prawidłowo przyjęli, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi w niniejszej sprawie, kontrolowana przez Ministra w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W., została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą tę ustawę (Dz. U. Nr 32, poz. 161) miał on następujące brzmienie: gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Przesłanki przejęcia w takim przypadku określa się więc na dzień wydawania decyzji w tym przedmiocie. Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r. Nr 39, poz. 198), który również został powołany w podstawie prawnej kontrolowanego w nadzorze rozstrzygnięcia, za gospodarstwo rolne opuszczone uważało się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Decyzją z dnia [...] marca 1972 r. nr [...] Prezydium Powiatowej Narodowej w W. orzekło o przejęciu na własność Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego w miejscowości R., składającego się z działek nr [...] i nr [...], stanowiącego własność E. , E. oraz J. S. W niniejszej sprawie organ we wznowionym postępowaniu dysponował znacznie szerszym materiałem dowodowym niż w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. tj. m.in. pismem podpisanym przez E. S. z dnia [...] lutego 1972 r., w którym wnosi o zabranie mu jego gospodarstwa i podaje, że jest pracownikiem PGR L. i tam zamieszkuje, pismo z dnia 30 września 1968 r. podpisane przez E. S., J. S. i E.S. z prośbą o przejęcie gospodarstwa, pismo z dnia 18 sierpnia 1968 r., podpisane przez E. S. z prośbą o przejęcie gospodarstwa, pismo z dnia 16 marca 1972 r. skierowane do Prezydium Rady Narodowej w W., z którego wynika, że E. S. od 3 lat mieszka w PGR L., a jego grunty położone w R. "rok rocznie" leżą odłogiem. Z tych dokumentów – zdaniem sądu wynika, że przejęta decyzją z dnia [...] marca 1972 r. nieruchomość była opuszczona w rozumieniu ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. W tej sytuacji za uprawnione należy uznać stanowisko zaprezentowane przez organ, że gospodarstwo było opuszczone. Przypomnieć w tym miejscu należy, że skarga dotyczy rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu nadzorczym, tj. rozstrzygnięcia w zakresie ograniczonym tylko do kontroli decyzji administracyjnej pod kątem naruszenia art. 156 kpa. W żadnym wypadku to nadzwyczajne postępowanie nie może być traktowane jako równorzędne z postępowaniem zwykłym, obejmującym postępowanie dowodowe. W postępowaniu tym organ nadzorczy dokonuje oceny zgromadzonego w aktach materiału celem stwierdzenia, tylko i wyłącznie, czy przy wydawaniu decyzji wystąpiła wadliwość z art. 156 § 1 kpa. W tej sytuacji brak było podstaw do rozszerzania postępowania nadzorczego o nowe postępowanie dowodowe tj. przesłuchania świadków i stron. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu prowadzonemu w postępowaniu zwykłym. Ocena organu nadzoru sprowadza się bowiem do tego, czy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym stanowi podstawę zapadłego w nim rozstrzygnięcia, natomiast możliwość poszerzenia materiału dowodowego w postępowaniu nadzorczym nie jest dopuszczalna (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/05 niepublik.). Za chybione należy uznać również zarzuty, że organ nie uwzględnił faktu zameldowania Z. S. w miejscowości R. w dacie wydawania kwestionowanej decyzji. Samego faktu zameldowania nie można utożsamiać z zamieszkaniem i dlatego ustalenia organu w tym zakresie należy uznać za zasadne. Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że organ wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo i wnikliwie przeprowadził postępowanie dowodowe, prawidłowo również i zgodnie z dyspozycją przepisu art. 107 § 3 k.p.a. swoje stanowisko wyrażone w sentencji decyzji uzasadnił. Materiał dowodowy, jakim dysponował organ wydający decyzję z dnia [...] marca 1972 r. dał podstawę do uznania, że wypełnione zostały dyspozycje przepisów wskazanych w komparycji tej decyzji. W toku niniejszego postępowania prawidłowo zdaniem Sądu organy wskazały na brak zaistnienia wad określonych art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym nie doszukały się podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia, brak bowiem dowodów przeciwnych do zgromadzonych w aktach sprawy, a tezy formułowane przez skarżące nie dają się obronić na gruncie zebranego materiału dowodowego. Dodać w tym miejscu należy, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie. Mając na względzie wszystkie wyżej wykazane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.