I SA/Wa 335/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W, na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. odmawiającego M. i L. W. przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i [...] nr hip. [...] i [...] oraz [...] i [...] w części dotyczącej gruntu skomunalizowanego. Pismem z dnia [...]r. P. W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...]r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że instytucja stwierdzenia nieważności może być uruchomiona wyłącznie wtedy, gdy istnieje duże prawdopodobieństwo, że wydana decyzja zawiera wadę wymienioną enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym zakres badania ograniczony jest ustaleniem czy dana decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wskazanych w tym przepisie. Kolegium wskazało, że podstawą wydania decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. był art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret warszawski"), który wskazywał, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania. Tym samym jedyną przesłanką upoważniającą organ administracji do odmowy przyznania dotychczasowym właścicielom lub ich następcom prawnym prawa własności czasowej był brak możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu wg obowiązującego planu zabudowy (później wg planu zagospodarowania przestrzennego). Plan ten musiał być obowiązujący, tj. zatwierdzony przez właściwy organ administracji. Tylko taki plan mógł bowiem stanowić podstawę do prowadzenia na określonym obszarze działalności budowlanej. Tymczasem z treści orzeczenia Prezydenta W. z dnia [...] r. wynika, że podstawą do odmowy przyznania prawa własności czasowej był "opracowywany plan". Ustalenie takie prowadziło zaś do stwierdzenia, że brak było przesłanki do odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego. Brak było bowiem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem wynikającym z planu zabudowy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji o odmowie przyznania własności czasowej. Tym samym prawidłowo Kolegium decyzją z dnia [...] r. stwierdziło nieważność ww. orzeczenia administracyjnego z dnia [...] r. Analizując przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. w kontekście ustalonego stanu faktycznego i prawnego Kolegium stwierdziło, że decyzja Kolegium z dnia [...] r. nie narusza ww. przepisu. Odnosząc się do zarzutów wniosku Kolegium wskazało, że nieustalenie przeznaczenia nieruchomości dekretowej według obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w dacie wydania decyzji dekretowej oraz możliwości korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, nie wpływa na przesłanki ustalenia odpowiedzialności odszkodowawczej za wydanie decyzji z naruszeniem art. 160 k.p.a., gdyż istnieje związek przyczynowy pomiędzy wydaniem decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., a doznaną przez dotychczasowego właściciela szkodą. W odniesieniu do kwestii braku uczestniczenia w postępowaniu P. W. Kolegium podniosło, że jest to przesłanka do wznowienia postępowania. Pismem z dnia [...]r. P. W. wniósł do Kolegium o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzji z dnia [...] r. zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 160 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks Cywilny i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 169, poz. 1962) w zw. z art. 361 § 2 k.c. w zw. z art. 3 § 2 k.p.c. oraz art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że nie stosowało art. 160 § 1 k.p.a. oraz art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny i niektórych innych ustaw. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy Kolegium podniosło, że przepis ten został rażąco naruszony przez Prezydenta W. w orzeczeniu z dnia [...] r., co zostało stwierdzone w decyzji nadzorczej. Jednocześnie ustalenie, że Prezydent W. oparł orzeczenie odmowne na opracowywanym, a nie obowiązującym planie, było wystarczające dla stwierdzenia nieważności decyzji odmownej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Ponownie Kolegium wskazało, że brak uczestnictwa P. W., jako spadkobiercy dawnych właścicieli może być przesłanką do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. wniósł P. W. Zaskarżonej decyzji zarzucił błędne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wydało decyzji z dnia [...] r. z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zbadanie wyłącznie przesłanek formalnych "rażącego naruszenia prawa" wywołanych decyzją dekretową, z całkowitym pominięciem zbadania przesłanek materialnoprawnych tj. zbadania czy zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji dekretowej planem zagospodarowania przestrzennego istniałaby możliwość dalszego korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela, a w konsekwencji naruszenia art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez istotne ograniczenie prawa strony do domagania się odszkodowania za decyzję dekretową wydaną z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 160 § 1 k.p.a. w zw. z art. 361 § 1 i 2 k.p.a. tj. ustalenia, iż gdyby organ administracji orzekał na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, to decyzja dekretowa przyznawałaby prawo wieczystego użytkowania gruntu ze względu na brak sprzeczności korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z postanowieniami tego planu. Nadto podniósł zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że okoliczność gdy strona nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania, nie zaś do stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego decyzja Kolegium z dnia [...]r. stworzyła barierę w możliwości wykazania w postępowaniu cywilnym istnienia związku przyczynowego pomiędzy wydaną decyzją z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego a szkodą, związaną z materialnymi przesłankami możliwości korzystania przez dotychczasowego właściciela z gruntu zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Ostatecznie skarżący podniósł, że pomimo uznania go za stronę postępowania nadzorczego nigdy nie brał udziału na jakimkolwiek etapie postępowania, albowiem nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania, czy też o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako "u.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Sąd, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.). Dokonując oceny w powyższym zakresie zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest również stanowisko, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1987 r. sygn. akt II SA 2145/86 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R.Hausera, Warszawa 1995, str. 337). Należy zatem wskazać, że przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Decyzja ta stwierdzała nieważność orzeczenia Prezydenta W. z dnia [...]r. w przedmiocie odmowy przyznania M. i L. W. prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i [...] nr hip. [...] i [...] oraz [...] i [...] w części dotyczącej gruntu skomunalizowanego. Oznacza to, że kontroli w niniejszym postępowaniu podlegało badanie wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa przy dokonywaniu kontroli w trybie nadzorczym ww. orzeczenia. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego "Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej". Istotą zatem rozstrzygnięcia jest pojęcie "planu zabudowania" w tym przepisie. W dacie wydania ww. decyzji obowiązywał dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109). Zgodnie z art. 30 tego dekretu "Plan miejscowy po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskuje moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w trybie przewidzianym w art. 25". Tym samym z treści art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wynika, że podstawą orzekania mógł być tylko obowiązujący w dacie tego orzekania plan zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Jednocześnie jedyną przesłanką do odmowy przyznania własności czasowej mogła być tylko okoliczność wskazująca na niemożność korzystania przez dotychczasowego właściciela z nieruchomości zgodnego z jej przeznaczeniem w tym planie. A contrario brak obowiązującego planu zagospodarowania nie mógł być podstawą do wydania decyzji odmownej. Należy zatem wskazać, iż z treści kontrolowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzeczenia Prezydenta W. wynikało, że plan zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości [...] przy ul. [...] i [...] jest dopiero opracowywany, co wynikało z opinii Biura Regionalnego PKPG na W. z dnia [...] r. [...]. Sam skarżący, ani w toku postępowania administracyjnego, ani też w postępowaniu przed tut. Sądem nie wskazywał na istnienie obowiązującego konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej nieruchomości. Tym samym ustalenie braku takiego planu w dacie wydania orzeczenia z dnia [...]r. powodowało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w pełni zasadnie stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydenta W. z uwagi na rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Brak było bowiem podstaw do wydania decyzji odmownej. Treść decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. wyraźnie wskazuje na fakty, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tym samym oceniając spełnienie przesłanek wynikających z treści art. 156 § 1 k.p.a. kontrolowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Sąd doszedł do przekonania, że żadna z sytuacji wskazanych w pkt 1-7 tego przepisu nie zaistniała. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że podniesione w niej zarzuty nakierowane są w istocie na wykazanie przez pełnomocnika skarżącego braku możliwości wykazania związku przyczynowego pomiędzy szkodą a wydanym orzeczeniem z rażącym naruszeniem prawa w postępowaniu cywilnym. Tymczasem kwestia ta nie podlega kognicji sądów administracyjnych, ani też organów orzekających w sprawie. Kwestia dochodzenia roszczeń w oparciu o przepis art. 160 k.p.a. została przekazana bowiem do jurysdykcji sądów powszechnych. Jednocześnie rację mają organy, że brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym z uwagi na wyraźną treść art. 145 § 1 pkt 4 stanowiącego, iż "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu" nie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji. Okoliczność ta może być bowiem podnoszona w postępowaniu o wznowienie postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.