I SA/Wa 336/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi M. W., M. K. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011 nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. syg. akt I SA/Wa 336/12 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. biorąc za podstawę art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) oraz art. 1 i art.2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych( DZ.U z 2001 roku, nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. W., M. K. i W. M. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011 roku, nr [...], odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ulicy [...], stanowiącej działkę ew. nr [...], z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. W dniu 1 września 1962 roku do Prezydium Rady Narodowej W. wpłynął wniosek podpisany przez J. U. i M. U. o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości o powierzchni [...] m², położonej w W. przy ulicy [...]. W piśmie tym przyznano, iż wniosek o przyznanie prawa wieczystego użytkowania do gruntu tej nieruchomości nie został złożony w obowiązującym terminie ze względu na chorobę spowodowaną wypadkiem przy pracy – utrata wzroku. Pismem z dnia [...] września 1962 roku Prezydium Rady Narodowej W. udzielając odpowiedzi stwierdziło, że pozytywne załatwienie sprawy w obowiązującym stanie prawnym nie jest możliwe. Przedmiotowa nieruchomość o powierzchni [...] m² była położona w W. przy ulicy [...] i znajdowała się w obszarze objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy( DZ.U nr 50, poz. 279). Z wykazu hipotecznego wynika, że przedmiotowa nieruchomość była współwłasnością W. M. i M. U. – córki J. i M. z J. małżonków U., w równych niepodzielnych częściach na mocy aktu kupna z dnia [...] maja 1937 roku. Zdaniem organu współwłaścicielki nie złożyły wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 roku. Nieruchomość położona przy ulicy [...] na mocy dekretu stała się własnością Gminy W., a od 1950 roku na podstawie art. 32 ust.2 ustawy z dnia 20 marca 1950 roku o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (DZ.U nr 14, poz. 130) przeszła na własność Skarbu Państwa. Obecnie zabudowana nieruchomość położona przy ulicy [...] w W. stanowi własność W. Organ pierwszy raz rozpoznając wniosek z dnia 1 września 1962 roku o uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości (w związku z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2000 roku, syg. akt I SA 553/99) - Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2003 roku, nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte tym wnioskiem. Prezydent stwierdził, że M. S. z domu U. jest współwłaścicielką wyżej powoływanej nieruchomości. Natomiast nie jest osobą, której podpis figuruje pod wnioskiem z dnia 1 września 1962 roku. Wobec powyższego organ uznał, że powyższy wniosek został podpisany przez M. U. z domu T. (macochę współwłaścicielki), a więc osobę nieuprawnioną do żądania zwrotu nieruchomości, co winno skutkować umorzeniem postępowania jako, że stało się ono bezprzedmiotowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2004 roku, nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I Instancji. Organ podzielił stanowisko i argumentację organu I Instancji, iż wniosek z dnia 1 września 1962 roku został podpisany przez J. U. i jego drugą żonę M. U. z domu T. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Prezydent W. nie dokonał ustaleń odnośnie uprawnień powyższych osób do reprezentowania byłej właścicielki nieruchomości, a tym samym co do możliwości złożenia przez nich wniosku o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...]. Brak ustaleń w tym zakresie stanowił podstawę uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Kolejną decyzją Prezydent W. z dnia [...] marca 2011 roku, nr [...] rozpoznając wniosek z dnia 1 września 1962 roku o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości położonej w W. przy [...] odmówił M. W., M. K. i W. M. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego wyżej wskazanej nieruchomości. Jako podstawę prawną decyzji powołano przepis art. 214 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami( DZ.U z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm.) Prezydent W. w uzasadnieniu decyzji wskazywał, że w aktach własnościowych nieruchomości brak jest pełnomocnictwa udzielonego J. U. i M. U. z domu T. przez M. U. – córkę M. z J. i J. małżonków U.) i W. M. do występowania w ich imieniu. Organ powołał się na wyniki badań Centrum Ekspertyz i Usług Kryminalistycznych gdzie biegły poddał badaniu czytelny podpis ,,M. U.‘’ złożony pod wnioskiem z 1 września 1962 roku. Z wyników badań jednoznacznie można stwierdzić, iż nie został on złożony przez M. S. z domu U., córkę J. i M. z J. – właścicielkę nieruchomości. Zatem wniosek z dnia 1 września 1962 roku został prawdopodobnie złożony przez M. U. – macochę M. S. oraz J. U. – osoby nieuprawnione do żądania zwrotu nieruchomości – określanego obecnie w art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od decyzji wniosły M. W., M. K. i W. M. W uzasadnieniu odwołania powoływały się na naruszenie przepisów art. 7, art. 77§ 1 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na to, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego był związany na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. Nadto wskazywały, że organ nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, jak wymaga art. 7 k.p.a. i nie mógł zawrzeć w decyzji uzasadnienia odpowiadającego art. 107 § 3 k.p.a. Odwołujące podnosiły, że organ nie ustalił charakteru wniosku z dnia 1 września 1962 roku, tj. czy był to pierwszy wniosek w sprawie przyznania użytkowania czasowego gruntu położonego przy ulicy [...] w W. (wniosek inicjujący postępowanie), czy też celem wniosku było ponaglenie załatwienia sprawy zainicjowanej wcześniejszym wnioskiem z dnia 10 maja 1948 roku. Ich zdaniem organ w ogóle nie ustalił kto i w czyim imieniu złożył wniosek z 10 maja 1948 roku. Organ odwoławczy podniósł, że sformułowane zarzuty stanowiły już przedmiot oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego skargę kasacyjną w sprawie I OSK 2035/06. Następnie organ odwoławczy przywołał obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2006 roku rozpoznającego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2005 roku odmawiającą ustalenia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości przy ulicy [...] w W. na rzecz M. S. i W. M. Z uzasadnienia Sądu wynika, że w sprawie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] w W. zostały złożone odrębne wnioski w dniu 1 września 1962 roku oraz w dniu 22 czerwca 1998 roku. Następnie organ również zacytował obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 roku, syg. akt I OSK 2035/06, który oddalił skargę kasacyjną M. S. i W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2006 roku. Organ cytował fragmenty uzasadnienia Sądu, które nawiązywały do wniosku z dnia 1 września 1962 roku i podzielił ocenę dokonaną przez Sądy obu instancji. Zdaniem organu jednoznacznie należy uznać, że wniosek z dnia 1 września 1962 roku nie pochodził od osób uprawnionych do jego złożenia – od współwłaścicielek nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] tj. M. S. z domu U. oraz W. M. Przemawiają za tym argumenty, iż podpis pod wnioskiem nie został złożony przez M. S. z domu U. Także w zakresie umocowania dla J. S. zdaniem organu to działał on jako pełnomocnik podpisanej pod wnioskiem M. U., która nie była właścicielką nieruchomości. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosły M. W., M. K. oraz W. M.- reprezentowana przez kuratora dla nieznanej z miejsca pobytu. Skarżące zarzucały zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 1) art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na fakt, że organ odwoławczy nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego organ był zobowiązany treścią art. 77 § 1 k.p.a., przez co nie wykazał należytej dbałości o dokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak tego wymaga art. 7 k.p.a. i nie mógł zawrzeć w decyzji uzasadnienia odpowiadającego art. 107 § 3 k.p.a., a mianowicie organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego i nie ustalał faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie ograniczył się do opisu sprawy w jej aspekcie historycznym i następnie zacytował obszerne fragmenty wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w sprawie dotyczącej tej samej nieruchomości, a wszczętej odrębnym wnioskiem z 22 czerwca 1998 roku. Uzasadniając przedstawiony zarzut skarżące wskazywały, że w sprawie dotyczącej wniosku z 22 czerwca 1998 roku przedmiotem zainteresowania organów administracji, jak również sądów administracyjnych nie była kluczowa kwestia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy tj. umocowanie J. U. i M. U. z domu T. do reprezentowania byłej współwłaścicielki nieruchomości przy ulicy [...] – M. S. z domu U. Przedmiotem badania była jedynie tożsamość M. U. podpisanej pod wnioskiem z dnia 1 września 1962 roku. W wyniku ustaleń zarówno organy, jak i sądy uznały, że tego wniosku nie podpisała współwłaścicielka nieruchomości M. S. z domu U., czego skarżące nie kwestionują. W ocenie skarżących w sytuacji gdy podpisany pod wnioskiem J. U. działał jako pełnomocnik, a podpisana pod wnioskiem M. U. nie jest M. S. z domu U. (współwłaścicielką nieruchomości), to organy winny ustalić umocowanie J. U. do reprezentowania swojej córki M. S. w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem z dnia 1 września 1962 roku. Zdaniem skarżących J. U. winien przez organ zostać wezwany do złożenia brakującego pełnomocnictwa. W związku z tym, że takiego wezwania organ nie wystosował, to uznał umocowanie wnioskodawcy do reprezentowania współwłaścicielki w tym postępowaniu. Skarżące zwróciły uwagę, iż nie jest wymagane okazanie dokumentu pełnomocnictwa w każdej sprawie, a nadto potwierdzały, że ich matka potwierdzała czynności dokonane w jej imieniu przez ojca. W tej sytuacji nie ma żadnych podstaw do nieuznawania ważności pełnomocnictwa udzielonego J. U. przez ich matkę. Skarżące nie podzieliły stanowiska organu, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną wypowiedział się wiążąco co do pełnomocnictwa dla J. U. Ich zdaniem NSA uchylił się od rozpoznania kwestii pełnomocnictwa J. U. do występowania w imieniu córki. W dalszej części uzasadnienia skarżące zarzucały, iż organ nie ustalił stron postępowania wobec występowania sprzeczności w stanowisku organu, który raz uważał, że rozpoznano wniosek złożony przez M. U., a poźniej twierdził, że wpłynął wniosek M. U. i W. M. – reprezentowanych przez J. U. Kolejną kwestią podnoszoną przez skarżące w ramach stawianych zarzutów była sprawa nie rozważenia przez organ, czy wniosek z 1 września 1962 roku był pierwszym wnioskiem w sprawie, czy było to ponaglenie załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 10 maja 1948 roku. Ich zdaniem należało ustalić kto i w czyim imieniu złożył wniosek z 10 maja 1948 roku o przyznanie własności czasowej nieruchomości nr [...] [...], od którego pobrano opłatę manipulacyjną w wysokości [...] zł. W ocenie skarżących błędem organu było nie ustalenie dlaczego J. U. i M. U. z domu T. nie złożyli pełnomocnictwa do działania w imieniu M. S. z domu U. i W. M., a zadowolenie się jedynie konstatacją, że w aktach takiego pełnomocnictwa brak. 2) art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez obarczenie stron negatywnymi skutkami wadliwe prowadzenia postępowania przez organy obu instancji, a mianowicie: - a) organy nie wezwały pełnomocników, pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania bądź jakimkolwiek innym rygorem, do przedłożenia pełnomocnictwa do działania w imieniu M. S. z domu U. oraz W. M.; -b) organy przewlekle prowadziły postępowanie, skutkiem czego po kilkudziesięciu latach od jego zainicjowania, w związku ze śmiercią M. S., J. U. i M. U. z domu T. nie jest możliwe ani przedłożenie pełnomocnictw, ani wyjaśnienie kwestii umocowania przy pomocy wyjaśnień zainteresowanych osób. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumenty i stanowisko dotychczas prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należy uznać jako zasadną. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy zgodzić się z zarzutami skargi, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż jak trafnie podnoszą skarżące, organ administracji publicznej istotne ustalenia w sprawie, a dotyczące wniosku z 1 września 1962 roku – oparł na ustaleniach poczynionych przede wszystkim w postępowaniu rozpoznającym wniosek M. S. z 22 czerwca 1998 roku. Należy zauważyć, że faktycznie w tamtej sprawie podnoszone były przez strony również argumenty dotyczące tegoż wniosku. Jednak powoływanie się tylko na ustalenia poczynione w innym postępowaniu, w sytuacji gdzie przedmiotem tamtego postępowania nie był wniosek z 1 września 1962 roku naraża organ na zarzut, że nie przeprowadził własnego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Co prawda zgodnie z przepisem art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Należy zauważyć jednak, iż organy przeprowadzając postępowanie w niniejszej sprawie były zobowiązane zgromadzić własny materiał dowodowy i dokonać oceny w zakresie zasadności wniosku z dnia 1 września 1962 roku. Niewątpliwie trafnie wskazują skarżące, iż organ administracji publicznej otrzymując wniosek z 1 września 1962 roku w przedmiocie uregulowania stanu prawnego nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], w którym J. U. określał się jako pełnomocnik M. U. i W. M. winien zobowiązać go do złożenia dokumentu pełnomocnictwa. Fakt, iż tego nie uczynił, nie powinien automatycznie skutkować negatywnymi konsekwencjami w postaci uznania, iż działał on w tym postępowaniu bez odpowiedniego umocowania udzielonego przez współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości. Poza uwagą organu pozostał dokument znajdujący się na karcie - 4 akt administracyjnych, który dotyczył przedmiotowej nieruchomości gdzie J. U. określał się jako pełnomocnik rejentalny. Tytułowanie się przez J. U. pełnomocnikiem rejentalnym wymagałoby sprawdzenia, czy takie pełnomocnictwo w księdze wieczystej nieruchomości zostało złożone. W przypadku gdyby takie pełnomocnictwo się tam znajdowało, to w zupełnie innym świetle należałoby odczytywać umocowanie J. U. do działania w imieniu swojej córki M. S. z domu U. w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 1 września 1962 roku. W ocenie Sądu niewątpliwie kwestia wyjaśnienia umocowania J. U. do działania w imieniu właścicielek przedmiotowej nieruchomości stanowi kwestię zasadniczą, która mogłaby ,,otworzyć’’ drogę do badania merytorycznego złożonego wniosku. Należy zauważyć, że uznanie przez organ, iż podpisana pod wnioskiem M. U.( nie właścicielka nieruchomości) jest osobą udzielającą pełnomocnictwa J. U., jedynie na stanowisku sądu administracyjnego rozpoznającego skargę w sprawie dotyczącej innego wniosku z 1998 roku jest niewystarczające i narusza obowiązek zebrania i rozważenia całokształtu materiału dowodowego w danej sprawie – art.77, art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu stanowisko sądu administracyjnego, wyrażone w innej sprawie, nawet w kwestii związanej ze sprawą rozpoznawaną nie nosi cech związania organu dokonaną oceną prawną o której mówi przepis art. 153 p.p.s.a. W związku z powyższym organ ponownie rozpoznając sprawę winien na nowo dokonać ustaleń co do umocowania J. U. do reprezentowania właścicielek nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] – M. S. z domu U. oraz W. M. Niewątpliwie znaczący upływ czasu stwarza dodatkową trudność, jednak nie może to mieć decydującego znaczenia dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania w tym zakresie, co pozwoli jednoznacznie odpowiedzieć czy faktycznie wniosek z 1 września 1962 roku pochodzi od osób nieuprawnionych. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Biorąc za podstawę art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.