I SA/Wa 342/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r. sprawy ze skargi B. P. i B. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących B. P. i B. S. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelnik Miasta i Gminy w S. decyzją z dnia [...] listopada 1975 r. nr [...], na podstawie art. 28 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), przejął na własność Państwa część gospodarstwa rolnego stanowiącego działki nr [...] i [...], o pow. [...] ha położone w S. "[...]", stanowiące własność L. P. Z wnioskiem z dnia 6 lutego 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. nr [...] wystąpił B. P. - następca prawny W. P., wskazując, że przejęcie nastąpiło bez wniosku właścicielki, że własciciele nigdy nie wyrazili zgody na przejęcie i w decyzji organ nie powołał się na żaden konkretny wniosek. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w aktach sprawy brak jest wniosku L. P. i W. P. o przejęcie gospodarstwa. Organ stwierdził, że w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. wskazano, iż wydana została po rozpatrzeniu wniosku Ob. P. L. Minister podał, że były współwłaściciel nie zaskarżył w trybie zwykłym decyzji, na decyzji Naczelnika znajduje się pieczęć "zapłacono" oraz datownik Banku [...] S. wskazujący dzień 20 kwietnia 1976 r., nadto byli właściciele aż do swojej śmierci w roku 1996 i 1997, nigdy nie kwestionowali w trybach nadzwyczajnych decyzji Naczelnika. W ocenie organu okoliczności przemawiające za złożeniem wniosku o przejęcie są bardziej przekonywujące niż okoliczności wskazujące na niezłożenie takiego wniosku. Minister wskazał nadto, że przepisy ww. ustawy z 29 maja 1974 r. nie uzależniały przejęcia nieruchomości rolnej od złożenia wniosku (bądź podpisów pod nim) przez obydwoje małżonków. Przepis art. 3 ww. ustawy wskazuje jedynie, że wymagana jest zgoda współmałżonka, będącego współwłaścicielem nieruchomości. Dla wyrażenia zgody przez współmałżonka nie była przewidziana żadna szczególna forma. Organ podał, że ze znajdującego się w aktach sprawy aktu własności ziemi z dnia [...] grudnia 1975r., wynika, że L. P. i W. P. byli właścicielami nieruchomości objętej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. Minister podał, że decyzja Naczelnika wskazywała jedynie L. P. jako właściciela ww. nieruchomości, tym samym Naczelnik Miasta i Gminy w S. nie zapewnił udziału W. P. w prowadzonym postępowaniu, co zdaniem organu stanowi w tym przypadku przesłankę wznowienia, nie może natomiast stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu podał, że z aktu własności ziemi z dnia [...] grudnia 1975 r. wynika, iż właścicielem nieruchomości był L.P. L. P. w dniu przekazania nieruchomości rolnej na rzecz Państwa miał 53 lata, a zatem nie spełniał warunku do uzyskania renty określonego w art. 9 ust 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. W tej sytuacji możliwe było jedynie przejęcie nieruchomości za spłaty pieniężne, zgodnie z art. 28 ww. ustawy. Odnosząc się do zarzutu strony, iż L. P. nie wnioskował o przejęcie na Skarb Państwa nieruchomości, Minister stwierdził, iż z uwagi na znaczny upływ czasu mogła nie zachować się całość akt archiwalnych z postępowania zakończonego decyzją o przejęciu. Niezachowanie się dokumentu sprzed ponad 30 lat nie oznacza, że dokument taki w dacie wydania decyzji nie istniał, tym bardziej, że w decyzji tej organ wyraźnie wskazał, że zapadła ona po rozpatrzeniu wniosku L. P. Organ podkreślił, że byli właściciele aż do swojej śmierci w roku 1996 i 1997 nie kwestionowali w trybach zwykłych oraz trybach nadzwyczajnych decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. Z uwagi na powyższe w ocenie organu spełnione zostały przesłanki przejęcia na własność Państwa, za spłaty pieniężne nieruchomości położonych w S., stanowiących byłą własność L. P. W ocenie organu brak bylo podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. Organ wskazał też, że decyzja nie odnosi skutku względem sytuacji faktycznej i prawnej podmiotów będących obecnymi właścicielami nieruchomości, które wchodziły w skład przejętego gospodarstwa, stąd odstąpiono od poinformowania ich o prowadzonym postępowaniu. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] stala się przedmiotem skargi B. P. i B. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz zasądzenie kosztów postępowania, skarżacy zarzucili naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, poprzez przyjęcie, że pomimo braku wniosku, o którym mowa w powołanym przepisie ustawy, decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, chociaż bez wniosku rolnika postępowanie administracyjne nie mogło być wszczęte, a decyzja wydana w takim postępowaniu jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i jest nieważna. Skarżacy nie zgodzili się z argumentacją zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wskazując, że w uzasadnieniu decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. brak jest daty wniosku. Gdyby wniosek został złożony nosiłby datę jego napisania oraz datę wpływu do Urzędu Miasta i Gminy w S. Pracownik Urzędu musiałby datę tę wpisać w miejscu wielokropka na druku decyzji. Skarżacy wskazali nadto, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2012 r. sygn.akt I OSK 1214/11 stwierdził, że "wywód myślowy sprowadzający się do tezy, że niewniesienie środka odwoławczego od decyzji świadczy o akceptacji jej adresatów co do skutków wywołanych wydaniem tej decyzji, co z koli miałoby świadczyć o złożeniu przez nich wniosku o przejęcie przez Państwo ich gospodarstwa, nie znajduje akceptacji Naczelnego Sądu Administracyjnego." W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazania wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej k.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozpatrywanie sprawy w trybie nadzwyczajnym nie oznacza, że organ zwolniony jest z obowiązku przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz przepisów dotyczących zbierania i oceny materiału dowodowego (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie, zgodnie z art. 80 k.p.a., ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym, toczącym się na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnik Miasta i Gminy w S. decyzją z dnia [...] listopada 1975 r. wydanej na podstawie art. 28 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). W myśl art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełnia warunków do uzyskania renty. Podstawowym warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego było zatem, jak wynika z powołanego przepisu, złożenie wniosku przez rolnika. Stosownie do art. 31 ust. 1 tej ustawy, przejęcie nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub za spłaty pieniężne następowało na podstawie decyzji naczelnika gminy. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 nieruchomości stanowiące współwłasność małżonków lub objęte wspólnością ustawową albo stanowiące odrębną własność małżonka mogły być przekazane na własność Państwa tylko za zgodą obojga małżonków. Stosownie zaś do art. 3 ust. 2 ustawy, nie była wymagana zgoda małżonka, dla którego praca w gospodarstwie rolnym nie stanowiła głównego źródła utrzymania. Zdaniem Sądu, organ nie dokonał w tej sprawie należytej i wszechstronnej oceny decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. pod kątem kwalifikowanej wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. przesłanki rażącego naruszenia prawa. Na wstępie wskazania wymaga, że w decyzji z dnia [...] października 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że przejęta nieruchomość stanowiła własność obojga małżonków, tj. L. P. i W. P. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Minister stwierdził natomiast, że przejęta nieruchomość stanowiła własność L. P. Tymczasem z aktu własności ziemi z dnia [..] grudnia 1975 r. wprost wynika, że oboje małżonkowie byli współwłaścicielami przejętej nieruchomości, co prawidłowo wskazano w decyzji z dnia [...] października 2013 r. W ocenie Sądu jest bezsporne, że nieruchomość stanowiła współwłasność małżonków P. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, albowiem powoduje konieczność uwzględnienia treści przepisu art. 3 powołanej wyżej ustawy, tj. spełnienia wymogu w nim wskazanego (zgody małżonka), w toku oceny, czy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wskazuje nadto, że okoliczność, iż byli właściciele nie podejmowali działań w celu kwestionowania decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. ani w trybie zwykłym ani w trybach nadzwyczajnych, nie jest okolicznością świadczącą o tym, że złożony został wniosek o przejęcie nieruchomości rolnej za spłaty pieniężne. Sąd podziela pogląd wyrażony w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1214/11. Okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji, takie jak niezłożenie odwołania, czy przyjęcie spłat nie świadczą o złożeniu wniosku, o którym mowa w art. 28 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy (wyrok NSA z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1214/11). Wskazania wymaga też, że wprawdzie w decyzji o przejęciu gospodarstwa Naczelnik Miasta i Gminy w S. wskazał, że decyzja wydana została na wniosek L. P., ale w uzasadnieniu decyzji daty złożenia tego wniosku już nie powołano. Okoliczności tej nie rozważył organ w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu decyzji – pomimo zarzutów strony w toku postępowania administracyjnego – organ nie odniósł się do tej kwestii. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy decyzja o przejęciu gospodarstwa z dnia [...] listopada 1975 r. sporządzona została na druku decyzji, w którym z urzędu zamieszczony był zapis: "po rozpatrzeniu wniosku Ob. ...." Także uzasadnienie decyzji zawierało zapis: "Ob. ... złożył wniosek z dnia ... w sprawie przejęcia (...)". Naczelnik nie powołał w uzasadnieniu decyzji daty złożenia wniosku. Miejsce na druku pozostało niewypełnione. Rozważania w tym zakresie organ obowiązany będzie powiązać z rozważaniami, co do spełnienia przesłanki przejęcia gospodarstwa, wyrażonej w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy. Minister ani w decyzji z dnia [...] października 2013 r. ani w zaskarżonej decyzji nie poczynił rozważań, co do tego, czy przejęcia nieruchomości dokonano za zgodą małżonki L. P. Powyższe w żaden sposób nie wynika z treści kontrolowanej decyzji Naczelnika. W decyzji tej nie ma mowy o W. P., jako o współwłaścicielce gospodarstwa rolnego, nie wskazano też, aby wyraziła zgodę na przejęcie gospodarstwa rolnego. Wbrew temu, co wskazał Minister w decyzji z dnia [...] października 2013 r., Naczelnik Miasta i Gminy w Ś. nie wskazał w decyzji z [...] listopada 1975 r., że przejęte gospodarstwo wchodziło w skład gospodarstwa L. i W. małżonków P. Organ podejmie dodatkowe działania w celu odnalezienia dokumentów stanowiących podstawę wydania kontrolowanej decyzji, a w przypadku, gdy nie przyniosą one pozytywnego rezultatu, organ dokona wszechstronnych rozważań w zakresie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. na podstawie samej treści decyzji Naczelnika oraz tych materiałów, którymi organ już dysponuje w postępowaniu nieważnościowym, pochodzącymi z czasu, gdy małżonkowie P. występowali o przyznanie emerytury rolniczej. Z kwestionariusza okresów ubezpieczenia społecznego rolników złożonego przez W. P. przy wniosku z 1991 r. o emeryturę wynika, że w gospodarstwie rolnym pracowała od 1937 r. do 1975 r. Z treści tego oświadczenia wnosić można, że praca w gospodarstwie rolnym była jej głównym źródłem utrzymania, w odróżnieniu od L. P., który pracując w gospodarstwie rolnym, od 1936 r. do 1975 r. jednocześnie od 1948 r. do 1990 r. prowadził Piekarnię. W. P. w Piekarni pracowała od 1 października 1983 r. i nadał w czasie, gdy złożyła wniosek w 1991 r. o przyznanie emerytury rolniczej. Organ obowiązany będzie powyższe rozważyć, dokonując ustaleń w zakresie samego złożenia wniosku, jak i w kontekście wymaganej zgody małżonki będącej współwłaścicielem gospodarstwa, na gruncie przesłanek nieważności decyzji. Sąd wskazuje jednocześnie, że okoliczność, iż dokonano zapłaty raty nie jest tożsama ze złożeniem przez rolnika wniosku o przejęcie gospodarstwa. Podkreślenia wymaga również, że ustalenie Ministra zawarte w decyzji z dnia [...] października 2013 r., iż Naczelnik Miasta i Gminy Ś. nie zapewnił udziału W. P. w prowadzonym postępowaniu, nie może być na gruncie niniejszej sprawy odnoszone do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a winno być rozważone na gruncie art. 3 ust. 1 powołanej wyżej ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ wszechstronnie rozważy całokształt jej okoliczności, zapewniając udział w postępowaniu wszystkim stronom postępowania, a zatem także aktualnym właścicielom nieruchomości, której postępowanie dotyczy. W przypadku stwierdzenia, iż decyzja Naczelnik Miasta i Gminy Ś. obarczona jest wadą kwalifikowaną organ obowiązany będzie do zbadania, czy nie zachodzą przesłanki negatywne wskazane w art. 156 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania sądowego w punkcie 3 wyroku orzeczono na podstawie przepisu art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.